完善乌鲁木齐市流浪儿童救助的法律对策与措施

　　第四章 完善乌鲁木齐市流浪儿童救助的法律对策与措施

　　第一节  乌鲁木齐市流浪儿童救助的对策

　　笔者针对存在的问题提出相应的解决对策，重点从立法、制定相关制度和完善现有的工作方法等方面展开论述。笔者认为树立以流浪儿童为权利本位的思想，围绕流浪儿童展开救助工作，改进以往单一的工作模式，解决具体问题，结合乌鲁木齐市流浪儿童的特点提出解决问题的对策。

　　一、  明确流浪儿童权利主体

　　在流浪儿童的权利保护中，要明确儿童权利主体的观念。流浪儿童作为法律主体应当享有法律所赋予的权利，如生存权、发展权、受教育权和依法享有的社会保障权等等。任何机构、任何人都不能肆意剥夺其权利，侵害其利益。流浪儿童作为一个特殊的弱势群体不仅需要国家和社会尽到更多的社会义务和责任，同时流浪儿童的家庭也应当尽到其法定的义务，流浪儿童本身是一个权利主体享有法律所赋予的权利和义务，同样也应当受到法律的保护。

　　流浪儿童作为我们新疆长期以来的社会问题，最近几年政府也建立了相应的机构来进行救助工作。但工作中是否完全是树立儿童权利主体的观念在实际工作中很难考证37。在西方国家从较早的时期就开始重视流浪儿童的权利保护，而在我国传统的文化当中强调的是集体主义的观念。作为儿童在家庭当中充当着父母和长辈希望寄托的这种角色，对自己的家长无条件的服从更何谈享有的基本权益。

　　笔者在乌鲁木齐救助站调研的过程中，发现大多数儿童都是因为父母对他们的教育一味的采取暴力的方法，才使他们外出流浪。所以当整个社会出现道德滑坡，家长的教育理念匮乏，社会保障制度不健全时必然会导致家庭和教育领域，儿童的权利常常受到忽视。因此研究有关流浪儿童的问题时，要将流浪儿童作为权利主体，对于他们的保护要体现一切以儿童利益最大化为原则38，有利于流浪儿童的身体健康，更是有利于流浪儿童消除自卑的感觉，有利于流浪儿童的心理健康。

　　二、  完善流浪儿童权利保护的法律制度

　　(一)完善儿童在家庭中的权利法律保护

　　在一个人的成长过程中，家庭环境对他的影响有时候起到了决定性的作用。随着社会的发展家庭的理念也在不断变化着，这时家庭关系就会处于不稳定的阶段。如果这时家庭遭遇变故，那么儿童是最容易受到伤害也最容易成为流浪儿童。

　　儿童作为家庭成员中的一分子应当享有他在这个家庭中应有的权利。但是，我国目前的家庭婚姻制度不是特别的完善，对儿童在家庭中的权利保护的也不是十分的全面。为了减少因家庭变故而成为流浪儿童的这种情况，需要我们进一步的完善我国的婚姻家庭制度。

　　建立非婚生子女的认领制度，非婚生子女是对不具有法律效力婚姻关系出生子女的定义。我国《婚姻法》对婚生子女和非婚生子女平等享有权利作出了明确规定，但是在实际操作中非婚生子女往往会受到不同程度的歧视，而且我国也没有建立较为完善的非婚生子女的认领制度，所以非婚生子女的权利很难受到保护。要建立完善的非婚生子女认领制度，必须遵循儿童最大利益这一原则。对非婚生子女的认领主体、条件和程序都应做出明确的规定39。

　　完善我国的监护监督制度，用国家的公权力监督监护人履行监护的职责。《民法通则》中对监护主体、范围和监护人的监护条件都做出了具体规定。但是对于监护人的监督没有进行规定，在现实社会有部分父带着自己孩子外出乞讨的情况出现。因此，急需建立对监护人监督的相关制度，对于那些滥用和不行监护职责热监护人，通过相关法律条款和法律程序可以限制其监护职责。监督机构可以追究那些侵害儿童权利监护人的法律责任。

　　(二)建立儿童社区监护制度

　　儿童社区监护制度是指社区行使儿童的部分监护权利，在西方儿童社区监护制度是相对成熟的制度。家庭作为儿童监护的核心起着不可替代的作用，但是在现实生活中存在着部分家庭不能行使监护权的情况，而有些儿童因受到家庭的侵害被迫选择流浪街头。那么社区作为一个公众生活的区域，是家庭联系相对紧密的地方，也是儿童经常生活的地方。利用社区所具有的优势将社区作为儿童、家庭以及社会三者的桥梁，以社区为一点发散式的对家庭对儿童的监护职责进行监督。

　　从 2009 年开始，乌鲁木齐市政府就重视社区建设，乌鲁木齐总共有 575 个社区，自 2012 年又新建 100 个社区目前乌鲁木齐市总共有 675 个社区，以现有乌鲁木齐市 300 余万人口计算，平均每个社区管辖的人口在 4500 人至 6000 人，让社区起到管理职能的作用。40根据西方一些国家社区工作经验，社区儿童监护委员一般会担当监护的主体。在乌鲁木齐市所有社区可以设立儿童监护委员会，有社区的工作人员主持负责。儿童监护委员会的主要工作是掌握所管辖社区内儿童的基本信息，对需要救助的儿童，委员会可以帮助和指导这些家庭充分地保护儿童的权利。同时协调民政和教育部门共同解决本社区内有关的流浪儿童问题。独立的儿童监督委员会可以避免政府机构在工作中可能存在工作片面性和局限性，同时因为儿童监督委员会的独立性还能够最大限度的保护儿童权利41。

　　为了尽可能的减少流浪儿童的产生，对社区儿童监督机构也应当赋予其一定的权限。对于受到家庭侵害的儿童社区儿童监督委员会可以及时介入到该家庭中保护受到侵害的儿童。在每次社区入户检查时尽可能的了解出现流浪儿童家庭的情况，并对那些已经出现流浪儿童但被送返的家庭进行重点管理。乌鲁木齐作为西北五省重要的交通枢纽，流动人口密集导致社区在人口登记时出现困难。但在流浪儿童救助工作上，不仅是发挥社区的作用同时还要配合其他部门共同完成此项工作。

　　然而，社区本身职能是服务群众，对于救助工作只是起到引导和监督的作用。而监督委员会只是监督机构，监督应在适度的范围内不能过度干涉儿童的家庭生活。

　　(三)健全儿童福利制度

　　在调查过程中笔者发现一些流浪儿童是因为家庭贫困，父母无力承担儿童的生活费，迫不得已携带子女外出流浪乞讨甚至一些地方形成了群体。乌鲁木齐作为西部城市，由于地理位置加之资源的有限性，导致经济发展的速度跟不上内地的其他城市。加之为了维护新疆社会的和谐稳定，虽然政府将大量资金投入到了民生工程当中，但毕竟经济发展水平有限不能投入更多的资金到其他的民生救助领域。流浪儿童作为权利主体应当享有权利和承担义务，同时还应享有社会提供的公共福利和资源。从各国儿童福利制度看，儿童福利制度比较完善的国家日本专门制定了《儿童福利法》、《儿童津贴法》等法律专门保护生活困难的儿童抑制这些生活困难儿童外出流浪。我国虽然有《中华人民共和国残疾人保障法》、《义务教育法》、《未成年人教育法》等法律，但是没有专门针对流浪儿童的法律。42所以制定专门的《儿童福利法》完善儿童福利制度势在必行43。

　　第二节  完善流浪儿童救助的制度

　　儿童的成长关系国家的未来，对于流浪儿童的救助更是尤为重要。虽然我们现有的救助制度和救助模式取得了一些工作成果，但流浪儿童的绝对数量仍有增加的趋势。正视救助制度中存在的问题，探索解决问题的根本对策已是当务之急。

　　我国对流浪儿童的救助问题研究有很多，但大多数是针对救助政策整体性和系统性。要从彻底解决流浪儿童的问题，就需要从流浪儿童“预防—救助—回归”

　　这一链条进行完善。将社区、家庭和学校三方联系起来构筑第一道预防体系。形成第二道预防体系需要社会组织和民间机构的积极参与，为这些孩子回归家庭和社会做好准备。

　　一、完善流浪儿童救助的法律制度

　　我国流浪儿童的救助工作依据 2003 年公布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。

　　另外，2006 年新修订的《未成年人保护法》第 43 条也规定了流浪儿童的救助制度。

　　但是，对流浪儿童相关的救助制度只是在一般的救助制度中，没有专门的流浪儿童救助法律制度导致这些儿童的权利得到全面的保障。我国现有的流浪儿童救助法律制度任然存在着不足之处：

　　第一，没有充分考虑流浪成年人和儿童之间的区别，国家对流浪儿童救助缺乏主动性。孙志刚的无辜死亡让多年的收容遣送办法废止同时催生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的产生，为了保障人权将原先的强制救助取而代之为现行的主动接受救助的形式。这一改变代表着中国人权的保障工作进步，但是如果对流浪儿童也采取相同救助模式，则有可能达不到预期的效果。流浪儿童由于自身特点和长期在外流浪的原因，很少会主动到相关救助机构接受救助。所以对于流浪儿童救助机构应当主动的对这些儿童实施救助，为这些儿童提供有利于今后成长的救助环境。

　　第二，缺乏特殊救助内容。根据《管理办法》第七条的规定，救助站提供的仅仅是解决基本生存问题的食品、住处和药品。而真正需要解决的是儿童教育问题，他们都是处在接受义务教育的年龄段。如果没有及时的接受教育这些孩子没有一技之长，未来很难在社会中有立足之地，也有可能造成再次成为流浪乞讨人员。对于流浪儿童而言，让他们接受教育才是我们救助这些儿童的真正目的。

　　第三，儿童安置工作缺乏整体性。根据《城市生活无着落的流浪乞讨人员实施细则》中第 13 条和第 14 条规定，民政部门接回流浪儿童并送返他们回户口所在地或者住所地。但有时会出现相关部门间的相互推脱责任，如果儿童家属不能很好的履行监护职责，则后一阶段的安置工作将会很难开展44。

　　完善流浪儿童救助的法律、法规，需要对流浪儿童实行专门的救助解决流浪儿童的救助内容、方式和期限等问题。最重要的是实现我国未成年人保护法和世界儿童权利公约关于儿童的权利的原则，并形成专门的流浪儿童救助保护体系为流浪儿童救助提供法律保障。

　　二、建立健全流浪儿童监测体系和接送网络

　　乌鲁木齐市民政部门已经建立了流浪儿童救助机构，并且在区、县一级建立流浪儿童救助分支机构，发挥各救助点的作用形成覆盖到全市的救助网络。各级的救助机构根据分工的不同来开展工作，市级流浪儿童救助机构主要负责本市流浪儿童救助的工作，包括救助、安置、对下级救助机构工作进行指导等。区、县建立的流浪儿童救助机构，主要负责各区、县流浪儿童的接收、救助和安置工作，并且指导社区对辖区内的流浪儿童进行救助。而社区内的救助点主要工作是对本社区内的流浪儿童进行和转送的工作。利用社区人力、物力资源，为流浪儿童提供及时的帮助。

　　救助站在救助儿童时要进行登记，登记的内容要包含儿童的姓名、家庭住址、父母姓名、流浪原因、有无违法行为、身体健康状况以及受教育情况等。根据《关于启用“全国儿童福利信息管理系统”的通知》的精神，各地省市一级救助站于2011 年 2 月 15 日正式启用全国儿童福利信息管理系统。由于是全国的儿童信息管理系统，系统复杂并且信息量较大需要较多的人力和物力来维护。目前只有市属一级救助站配备该套系统，而区、县一级和社区还没有配套该套系统。而这就会导致在工作中难免会发生信息不对称和延误的现象45。为了避免在救助工作中产生这种信息不对称的现象，在这种系统还没有实现全覆盖的情况下。我们还是要继续扩大工作面，加大宣传力度发挥好现有的资源优势，鼓励救助组织的多样化发展。

　　三、推广社区安置救助模式

　　乌鲁木齐市政府重视社区建设将权利下放使社区有明确的权利范围，社区作为基层组织能够在平时的工作中及时发现问题家庭，并且能够及时解决这些出现问题的家庭。因此，社区在预防和减少儿童流浪方面发挥着不可替代的作用。近几年，乌鲁木齐市加大了对社区建设的投入，但是由于缺乏专业化人才的原因社区在某些方面无法充分发挥其本身的优势，笔者认为社区可以引进一些具有社会服务工作经验的专业工作人员或一些志愿者参与到社区服务中，在工作中能够利用专业知识更了解儿童的意愿，对家庭和儿童进行专业评估，对有问题的家庭及时干预。对父母不当的教育行为进行引导、监督父母监护职责的履行。

　　在实际工作中，社区工作小组的工作可以围绕以下几个方面：

　　第一，定期开展社区文化活动，通过活动形成社区良好的环境，利用该环境引导父母的行为和教育方式，家庭的环境和教育都会对儿童价值观的形成起到潜移默化的作用。因此，充分发挥社区的作用对家庭进行正确引导，创造一个更有利于儿童成长的生活环境。

　　第二，定期对社区家庭进行访谈。通过社区工作人员的定期访谈，及时发现所辖社区内家庭中父母教育孩子的问题。在一般家庭或多或少存在例如家庭暴力等问题，而这些问题又很不容易被发现。这时就需要社区工作人员定期的对这些家庭监督，对可能存在监护人未履行监护职责的家庭进行纠正。通过开展法制教育的方式，让监护人意识到自身存在的监护问题。指导监护人用正确方法教育儿童改正其不良的教育方式，使向着有利于儿童健康发展的方向发展46。

　　第三，对于经济上贫困的家庭，社区可以通过捐赠和帮助这些家庭寻找工作的方式改善他们的生活条件，避免儿童因贫困而无奈去外出流浪。对于无家可归的儿童，社区或社区居民可以提供一些基本生活帮助。同时还可以联系福利机构对这些无家可归的儿童进行安置既起到了社会对这些儿童救助同时又起对这些无家可归儿童的进行了关注。

　　通过这些工作的展开，能够尽早的发现那些有可能出现儿童流浪的问题家庭，及时发现及时解决尽可能的减少儿童流浪。

　　四、重视流浪儿童的受教育权与技能培养

　　流浪儿童被救助之后的安置是一个十分重要的问题，让这些儿童能够得到相应的受教育的权利。乌鲁木齐市救助站可以学习上海市的救助模式，上海作为我国沿海改革开放最早的沿海城市，也是人口流动比较密集的省市之一。上海市也曾经面临过此类的问题，但他们尝试通过“类学校”的形式进行救助，使流浪儿童能够学习到技能回归社会。

　　将流浪儿童融入到工读学校当中，借助工读学校的教学资源软硬件的优势，如校舍、师资、教育资源等降低救助成本。使流浪儿童能够和其他孩子一样接受教育，并且利用所学知识和技能改变命运。在工读的救助模式中，可以根据不同年龄段的流浪儿童进行分类。对于年龄较小的儿童可以放在一般的班级中完成文化课程，对于年龄较大的孩子救助站或者政府将这些孩子送到技工学校进行技能培训。这样既能起到原有进行救助的目的同时还能帮助这些儿童掌握一门技能，在将来完全走向社会的时候能够维持自己的生活。

　　笔者认为并不用专门建立相应的流浪儿童的学校，可以利用现有的教育资源来完成此项工作。对于流浪儿童重要的是保护他们的受教育的权利，从思想上改变他们在流浪过程中所形成的不良的嗜好和不良的生活习惯，对他们进行教育和劳动技能的培训使他们能够有一技之长，让他们能够靠自己的能力生活，同时也能给其他的流浪儿童树立个很好的学习榜样。

　　五、鼓励民间组织及个人积极参与救助

　　民间组织是社会多元化发展的产物，它所具有的特征是非政府性和非营利性。对于流浪儿童的救助不能仅仅依靠政府财政投入和社会爱心人士的捐助，需要引进新的管理理念和注入民间组织的力量。鼓励民间组织积极参与到救助工作当中，发挥本身具有的优势与政府形成救助流浪儿童的工作网络。

　　在流浪儿童救助工作中引入民间组织，最早从 20 世纪 60 年代开始，在中国香港开展项目同香港政府进行合作开展社会服务，如儿童日间关怀中心、托儿所、残障儿童中心、流浪儿童和孤儿旅馆等。从 20 世纪 80 年代末开始，英国救助儿童会就在云南省、安徽省及西藏自治区开展社区发展、教育等项目。目前，新疆乌鲁木齐的流浪儿童救助工作也中可以引进民间组织，发挥民间组织的自身优势47。

　　发展好民间组织不仅维护社会稳定还能促进经济发展，充分调动和利用社会上闲置的资源。增加了资源的合理配置，对于乌鲁木齐经济发展有着很好的促进作用。而且给民间组织以发展空间使其在流浪儿童救助工作上能够发挥作用，利用现有我市城区网格化管理的模式配合政府和社区在流浪儿童救助工作中发挥组织结构的优势，减少行政管理体系降低工作成本提高工作效率。同时在救助工作的过程中能够第一时间搜集我市流浪儿童的基本信息，为我市政府流浪乞讨人员救助工作提供数据作为参考，并为决策提供可靠的参考意见。另外，吸引民间组织参与到救助工作能相应减轻政府的开支。民间组织参与救助也能减轻政府在救助工作中的压力，同时利用民间组织的优势扩大救助的范围和救助方式更加有效的救助流浪儿童。

　　此外，由于救助机构专业人才的缺乏，还可以利用我市教育优势吸纳高校的大学生志愿者参与到流浪儿童的救助工作。让他们将自身所学的专业知识在救助工作中发挥优势，如心理、卫生、教育等。让流浪儿童不仅是得到物质方面的救助，而且可以照料流浪儿童，实施街头救助，还可以为流浪儿童提供一些简单的心理辅导、文化知识教育等。民间组织参与到流浪儿童救助工作中，不仅分担了政府在救助工作的负担。

　　并且可以发挥民间组织自身非政府性和非营利性的特点，节约了社会资源和提高办事效率，为我市流浪儿童救助工作提高了新的工作路径。