乌鲁木齐市流浪儿童救助的现状与存在的问题

　　第三章 乌鲁木齐市流浪儿童救助的现状与存在的问题

　　第一节    乌鲁木齐市流浪儿童救助的现状

　　乌鲁木齐作为亚中的中心城市且具有多民族文化交错的特点，流浪儿童的问题一直是乌鲁木齐长期以来的社会问题，介于这种情况新疆维吾尔自治区民政部门先后与 6 个厅级机关在 2006 年联合下发了《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重、精神病人救治工作的实施意见》新民发（2006）122 号。同时还下发了《关于贯彻加强流浪未成年人工作的意见》等一系列文件。这些年来，乌鲁木齐市流浪未成年人救助保护工作在以往工作的基础上，重点加大对流浪未成年人救助保护力度，在设施建设、保护体系、创新思路上有了新突破。

　　一、乌鲁木齐市流浪儿童救助的基本情况

　　2013 年全年，乌鲁木齐救助站救助流浪未成年人 132 人次（男 88 人次，女44 人次；其中跟随父母沿街乞讨 18 人次，约占总人数的 14%）27。同时乌市流浪儿童救助站又进一步完善基础设施建设。在设置入站登记用房、生活用房、教育用房、文体活动用房、医务用房等功能场所的基础上，配备了学习用微机、购置了专用儿童书籍、九年义务教材、儿童物品、娱乐设施等，硬件设施。

　　在流浪儿童救助过程当中，救助站又积极与妇联、团委、高校及志愿者联系，聘请心理专家、社会工作者、志愿者对流浪未成年人开展心理疏导、行为矫正等活动。时刻关注流浪儿童的心理变化及时了解他们的思想动态。针对救助管理机构内的流浪未成年人，采取“一对一”的交流方式，帮助未成年人纠正行为偏差、缓解生活困难、疏导心理情绪，积极为流浪未成年人提供个性化、社会化的救助服务，确保未成年人得到及时、有效、专业的救助服务，帮助其早日回归家庭、融入社会。

　　同时乌鲁木齐将建立全国首个规模最大、功能最全的流浪儿童救助保护安置培训中心—新疆维吾尔自治区流浪未成年人救助保护安置培训中心。该中心占地1.6 万平方米，将拥有床位 500 张，全部工程预计 2014 年完工。安置培训中心根据受助流浪未成年人的身心特点将设置救助、安置、教育等功能设施。中心将配备专业的老师专门负责流浪儿童的学习和技能培训，针对儿童的特点进行针对性的教育。

　　二、乌鲁木齐市流浪儿童群体特征

　　（一）性别

　　在调研过程中，据乌鲁木齐市救助站工作人员介绍在以往救助工作当中流浪儿童的性别比例基本上是女孩占流浪儿童总数的 33.3%，男孩占的比例 67.7%。男孩流浪儿童的比例要远远高出女孩流浪儿童，在今年的救助站的工作当中数据上也反映了此类情况，2013 年救助站全年救助流浪儿童 132 人次其中男 88 人次、女 44 人次28。

　　（二）年龄

　　在调研中发现流浪儿童一般以 12-16 岁的孩子居多占到比例的 77%，14 岁流浪儿童占到 21.2%。其他的年龄段所占比例依次 15 岁占到 21%、16 岁占到 14.2%、13 岁占到 15%、12 岁占到了 14.8%，17 岁以上的占到了 12.8%；最小的年龄只有6 岁。流浪儿童的年龄分布如下：

　　根据资料中所显示的数据可以分析得出以下结论：流浪儿童的年龄结构特征主要集中在 14 岁且达到了顶峰，随后向两边下滑。流浪儿童主要集中的年龄结构在 14—16 岁中间，12—13 岁和 17 岁及以上两个年龄段的人数较少。如果小学是 6 年制，按照小学 6 年制计算的结果 14 岁刚好是上初中的年龄。这也就更好印证了该数据对流浪儿童的特点的佐证，证实了在小学向初中过渡的过程当中是最容易产生流浪儿童的关键时期29。

　　（三）地域分布

　　乌鲁木齐市流浪儿童救助站主要工作是救助本市范围内的流浪儿童，同时还负责从自治区救助站转送回来的流入内地省市的流浪儿童。救助站作为中转机构向各地州的救助站转送被救助的流浪儿童，笔者在调研中向救助站的工作人员调查、了解到救助站曾以 25 名被救助的流浪儿童为研究对象，其中阿克苏地区的流浪儿童所占比例最多为 54%，而喀什所占比例约为 25%和和田地区的流浪儿童约占总数的 12%30。

　　可见流浪儿童来自于南北疆经济不发达地区较多，一方面由于各个地区的经济发展出现的不平衡的发展状态；另一外面，一些流浪儿童被一些犯罪分子拐骗到乌鲁木齐成为他们的犯罪工具。在这些儿童当中家庭贫困者占到了绝大多数的，另一些孩子是因为不愿忍受父母对自己的教育方式而选择流浪街头。

　　三、乌鲁木齐市流浪儿童救助工作的成效

　　救助站工作人员介绍救助站结合流浪儿童的特点开展了“流浪孩子回校园”专项活动。2013 年 8 月，救助站组织各区县民政局主管领导、救助管理站站长就 “流浪孩子回校园”专项活动开展情况进行座谈。10 月，在各区（县）救助管理站、片区管委会、街道办事处协作配合下，利用一个月的时间对《乌鲁木齐市 2012 年返乡流浪未成年人情况统计表》中 24 名未成年人，进行了逐一入户核查，己核实的 10 人中 1 名未成年人已入学，2 名未成年人受到关爱性帮助。在活动中取得了一定的工作成效。

　　不断创新工作思路，乌鲁木齐市救助站将流浪未成年人救助保护工作作为各区（县）救助管理工作考核重点，要求各区（县）认真做好未成年人的回访和跟进工作，与社区建立常态化的联系，在社区指导、支持和帮助下为社区内的流浪未成年人开展服务工作，降低再次外出流浪的概率。

　　救助站还积极联系各大院校及社会各界，通过政府购买服务的形式，聘用相关专业人才，充实到救助管理工作队伍当中，让救助工作更加专业化能够因地制宜的实施救助。救助中心也重视对工作人员的技能的培养，派出站内的工作人员参加全国社会工作专业人才服务“三区”计划社会工作实务能力提升培训班，进一步提高工作人员的工作素质和技能。工作人员通过学习内地省市先进的流浪儿童救助经验，提供新的思路引入社工专业的理念和方法，丰富了流浪儿童的救助内容，提供一个多种层次和方式的救助平台，为今后乌鲁木齐流浪儿童救助工作做出贡献。

　　第二节    乌鲁木齐市流浪儿童救助存在的法律问题及原因分析

　　一、乌鲁木齐市流浪儿童救助存在的法律问题

　　（一）相关的法律不够完善和健全

　　流浪儿童问题较为复杂，这一问题涉及到了儿童的家庭、教育、福利和司法等方面。虽然我国已经出台了《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等一系列保护未成年人的法律和法规，但我国还没有形成较为完善的保护未成年人的法律体系。所以，有关于流浪儿童的预防、救助、安置等一系列的工作都缺少能够有所依据的法律和制度的平台目前我国没有出台相关针对流浪儿童救助工作的制度或者是法律规定，自治区也没有相关的条例或者自治条例的颁布，这就使我们在落实具体工作的时候就会遇到了很多问题和困难。目前通行的做法是依据《城市生活无着落流浪人员救助管理办法》的相关规定对的流浪儿童进行救助，同时由于新疆地区民族特色明显，本地的少数民族儿童大多都在内地等地方进行流浪，送返回后流浪儿童救助中心应当根据这些流浪儿童的特点配备通晓民族语言和生活习惯的老师和救助人员，制定出具体的符合其特点的救助措施31。

　　（二）缺乏综合性的安置措施,救助期限过短

　　流浪儿童救助中心按照相关法律定性为一个临时性的救助机构，在流浪儿童救助和安置上它具有的只是一个中间环节的功能。与之相配套的还需要一系列的长期安置措施，例如：送回原家庭、安置在类家庭、送福利院收养等。但目前由于流浪儿童各个个体的不同，情况各异而且高度分散，救助工作以在救助站的短期救助为主。

　　根据《救助管理办法》的相关规定，流浪儿童救助的时间最长是 10 天，是短期临时性的救助。但在实际工作当中，绝大多数的儿童接受救助的时间超过了办法中规定的时间。由于一部分流浪儿童在流浪过程中被一些不法分子利用成为了他们的犯罪工具，这些孩子长期在社会上流浪，染上了许多不良的习气需要专门对这些孩子进行矫正。但行为矫正的过程需要较长时间的教育，同时还需要对这些儿童的行为定期进行行为评估，流浪儿童救助中心需要最少一个月或更长时间的实际救助。而目前的规定很难满足救助的要求。

　　有些儿童离开家时年龄较小或者流浪时间较长，已经记不清自己的家在哪里和父母的联系方式。目前，救助站还没有一套信息化系统辅助查找离家儿童，在全国也没有一个综合的信息平台进行查询。一般情况都是救助站的工作人员人工进行查找耗费了大量的时间，得到救助的一些儿童在送返回家后由于家庭的种种原因，如家庭贫穷、家庭暴力等问题使得这些儿童不再想回到家庭当中。在救助后要长期安置他们是相当困难，乌鲁木齐救助站缺乏一个综合性救助系统进行综合管理，对实际救助工作带来了不便。

　　（三）流浪儿童成为犯罪分子的犯罪工具

　　新疆流浪儿童具有受害性与违法性双重性的特点，新疆流浪儿童多数被拐卖到内地被一些不法分子长期控制并且得不到救助。这些孩子为了生存只能服从这些犯罪分子的命令，由于长期得不到救助慢慢被社会边缘化。

　　新疆流浪儿童被控制偷窃属于较为特殊的社会治安问题，这些儿童一般都是被一些有组织的犯罪集团控制。其中集团内部分工明确，有集团的幕后操纵者也有专门负责监视控制流浪儿童的监工，有时候这些犯罪分子还有在儿童被抓住时冒充儿童的亲属将他们从派出所或救助站保释出来32。根据公安局摧毁的艾利黑社会性质犯罪组织案件显示33，集团成员有 40 多名犯罪集团内部分三个等级，第一级幕后主谋通常不经常露面，一般只与中层的成员联系并布置犯罪计划。组织中层有 20 多名骨干他们分为几个小组带领儿童进行偷窃，并负责盗窃后的销赃以及监视儿童的工作。如果在作案过程中被失主发现，这些中层骨干会殴打失主并掩护盗窃的儿童撤退。最后一个等级就是进行盗窃的儿童，这些儿童一部分是被拐卖还有一部分就是流浪儿童。这一犯罪集团每天都会定时的对当天的赃物进行清点，并且再对次日的犯罪活动进行分工，每天只有完成了犯罪计划的孩子才能够得到食物和不受惩罚。34流浪儿童偷窃是保证这些犯罪集团收益的重要手段，而且这些犯罪集团为了控制这些儿童也通过了各种手段。比如通过食物控制，犯罪集团将这些儿童拐卖到内地后对他们进行培训，培训完成后让这些孩子出去偷窃有的孩子不敢偷窃就会受到毒打得不到食物，慢慢的这些孩子为了得到食物开始出去偷窃。二用毒品控制，犯罪集团为了长期控制这些儿童有时候就会强迫这些孩子吸毒，等这些孩子有了毒瘾就不得不为毒品而心甘情愿的为这些所谓的犯罪分子进行盗窃满足他们的犯罪目的。35犯罪集团的长期控制下，流浪儿童逐渐成为了犯罪集团的犯罪工具，偏离了社会主流价值观最终走向犯罪的道路。

　　二、乌鲁木齐市流浪儿童救助法律问题的原因分析

　　（一）救助法律制度过于笼统、原则

　　《乌鲁木齐市生活无着落流浪乞讨人员救助管理办法》在颁布后其中对流浪儿童没有专门性的条款进行规定所以在实际运用中存在一些问题，由于办法中规定受救助的人员基本上是社会流浪乞讨人员所以在受到救助后很快就会离开救助中心，作为儿童由于不同的原因导致离家出走外出流浪。而且在救助后又缺乏相应的安置制度可能会导致儿童的再次流浪。同时流浪儿童作为无民事或者限制民事行为能力人，他们的对事物缺乏预见性和缺乏事物的判断能力。所以在运用我市《救助管理办法》对流浪儿童救助会有一定局限性，在实际的操作过程中就会出现运用的困难。

　　对于流浪儿童的救助保护，虽然《救助管理办法》》和((实施细则》己经做了上述规定，但是这些规定还无法从根本上使得流浪儿童的基本权利得到有效保护，在实际操作过程中也存在实际问题缺乏可操作性。这也是产生办法在对流浪儿童适用过程中的困难的原因。

　　（二）安置制度急需完善

　　目前乌鲁木齐市流浪儿童救助的工作经费来自于政府财政拨款，由于地方经济发展缓慢拿不出过多的政府财政经费来支撑流浪儿童进行救助，使一些被救助的流浪儿童在接受完本地救助后又再次流浪，流入到内地的一些救助条件较好的省市使这些省市的救助压力增大不得不再次将这些流入到内地的新疆籍流浪儿童遣返回乌鲁木齐，造成救助的恶性循环，导致了救助工作的高成本和低效率。

　　再者，乌鲁木齐市流浪儿童救助站没有像郑州采取类家庭的救助模式。救助站中被救助的残障儿童因为也不能及时的安置到福利院造成在救助站长期滞留。

　　目前我国的法律也限制了对无家可归的流浪儿童进行收养的可能，现实情况是找不到家的孩子只能长期滞留在救助站，能够找到家的一律送回但这种工作的做法效果不是非常的理想。也是造成乌鲁木齐市救助站目前安置工作上困难的一个原因，毕竟救助站只是一个临时性的救助机构不能长期的安置这些流浪儿童。而且救助站资源也是不足的，流浪儿童对现存救助服务不满，主要是因为流浪儿童救助机构提供的救助服务不能满足流浪儿童的现实需求。救助中心现有的保障能力和水平有限增加了工作难度，很多流浪儿童救助中心是由收容站改造而来。所以在安置制度上我们不仅要改变救助的工作模式同时也要不断探索新的救助安置方法。

　　（三）区域经济发展的不平衡

　　区域经济的不平衡导致了人口的流动频繁，随着社会转型速度的加快。越来越多的人们开始向往内地，希望到大城市去寻求更大的发展空间。在改革开放的大背景下，越来越多的人选择内地大中型城市来发展。自 80 年代以来，第一批走出新疆的人来到了经济发达的内地省市，他们主要以经营特色小吃和工艺品为生。这种方式的流动不仅加强了新疆和内地城市之间的交流，而且也使他们的收入相应的增加。

　　随着改革开放的逐渐深化，越来越多的人去追随实现自己的致富梦想。但是因为地域和文化的差异使他们在寻求致富的道路上遇到种种困难，一部分急于求成的人就选择了走上非法犯罪的道路。上世纪 80 年代，一部分人开始在内地一些城市从事盗窃活动最初他们利用儿童做掩护进行偷窃最后逐渐演变为控制儿童偷窃，一些人贩子利用这样的方式贩卖儿童到内地让这些儿童成为他们敛财的工具。这些罪分子利用各种手段诱骗缺乏自我保护能力的儿童，利用短时间训练这些孩子训练完成后强迫这些被拐卖的流浪儿童在街头上进行扒窃活动。如果这些儿童每天不能完成这些犯罪分子给他们定的任务量，那么有可能今天他们就得不到食物甚至还要受到惩罚36。

　　地区经济发展的不平衡，可能是产生此类犯罪的原因之一。随着今年中央对西部地区经济发展的重视，西部地区的经济有了相应的发展。但在一些贫困地区任然有很多家庭过着食不果腹的日子，一个地区的整体经济的发展不光是要靠个别城市和项目的带动。地区经济的发展的最终目的是要使人民摆脱贫困，让孩子得到教育。