美国实质性正当程序对完善我国程序制度的启示

　　六、美国实质性正当程序对完善我国程序制度的启示
　　
　　美国与我国在政治体制、文化环境、意识形态等方面差别很大，虽然实质性正当程序制度在美国己能成熟运行并发挥着不可替代的作用，我国不能盲目地移植发源于美国的实质性正当程序制度，否则便会产生“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的现象。但是，“不能盲目移植”不代表实质性正当程序不能给予我国法制建设任何有益的启示。我们将视线转向美国不是为了关注美国法制的细节，而是为了关注内含于美国法制的一些普适性原则，它们是值得所有民主、法治国家借鉴的。笔者认为，美国实质性正当程序制度所包含的制约权力、充分理由、目的正当等原则以及其具体的运行过程对我国法制建设，尤其是程序法制建设具有重要的启示。

　　（一）全面、充分地实现程序的价值
　　
　　实质性正当程序的产生及适用使美国宪法中的正当法律程序（程序性正当程序）的目的价值得以实现，进而全面地实现了程序的两种序列价值，充分发挥了程序的作用。而我国不仅存在着“重实体，轻程序”的习惯而且还存在用程序来掩盖非法目的的现象，这严重影响了程序作用的发挥。因此，我国在程序的设计、适用、监督方面，要时刻考虑程序价值的全面、充分实现。对于程序自身独立价值的实现，程序制度的设计者要提高设计水平，将充分实现程序自身独立价值作为指导原则来设计程序，使设计出来的程序制度具有科学性，具有程序自身独立价值的全部要素，如参与、正统、合意、人道？等等。同时，还要设计出相关法律制度或者借助其他已有的法律制度去保障程序目的价值的实现。不仅如此，公权力的享有者在行使公权力时要重视程序的适用、程序目的价值和自身独立价值（程序正义）的实现，要以实现程序的目的价值来指导程序的适用，并树立“正义不仅要实现，而且还要以看得见的方式实现”的意识，力求程序两种序列价值的统一。同时，还要加强对程序违法的监督，在对公权力行为的正当性进行评价时，要将程序正当作为重要的评价标准。即使实体性结果正当，只要程序不正当，公权力行为仍然不具有正当性。

　　（二）行政行为和司法裁判要充分说明理由
　　
　　美国实质性正当程序对政府权力进行制约、对个人基本权利进行保障是通过要求政府行使权力要具有充分、正当、令人信服的理由来实现的。由实质性正当程序在美国的实践可以看出，说明理由有效地实现了对政府权力的控制、对个人基本权利的保障，增强了公民对政府的信任，也有助于法院对政府行为进行司法审査。同时，现代的正当法律程序己经包含了纯粹的程序规则和一些实体性内容，我国也应该摈弃错误的正当法律程序理念，树立“正当法律程序是程序性正当程序和实质性正当程序的统一体”的意识。基于说明理由（实质性正当程序的核心）所具有的价值以及目前我国行政行为和司法裁判的说理成分薄弱，我国应该强化行政行为和司法裁判的说理成分。这不仅有利于保障公民的程序性权利而且还有利于对国家权力的行使进行监督，具体的强化路径如下：

　　1 .制定《行政程序法》时应规定统一的说明理由制度
　　
　　正如上文所述，充分、正当的理由是正当与专横、恣意的分水岭，能使法律和政府行为发生质的变化。具体到行政行为领域，行政主体对自己所做出的行政行为充分说理是行政行为正当性的前提。目前，学界己经认识到行政行为说明理由的重要性，并主张将其作为行政主体的一般性义务（特殊情况下除外），甚至认为说明理由是正当法律程序最基本的要素之一，行政主体做出行政行为都要说明做出行政行为的理由。鉴于我国的行政行为说明理由还存在上述的那些缺陷，又恰逢《行政程序法》制定之时，笔者认为，未来的《行政程序法》应规定统一的行政行为说明理由制度。在此基础上，《行政程序法》还要扩大行政行为说明理由制度的适用范围，原则上涉及行政相对人实体权利义务的行政行为都要说明理由，但是法律另有规定的除外，所以还需要明文规定不需要说明理由的例外情形。另外，《行政程序法》不能将行政行为说明理由的内容限于做出行政行为事实依据、法律依据，应该规定“理由”还包括行政主体执法人员对法律的解释、演绎，对事实的归纳、法律定性、行政主体做出行政行为所考虑的相关因素以及行政行为的目的。在行政主体习惯于滥用行政自由裁量权以及行政权膨胀的中国当下，更应该侧重要求行政主体对做出行政行为的主观分析进行充分说明。最后，为了保证说明理由制度的实效得以发挥，应规定违反说明理由义务的行政行为无效或可撤销以及行政主体的相关责任。

　　2.加强司法裁判的法理分析力度
　　
　　由于我国属于大陆法系国家，深受“成文法传统”的影响，我国法院的裁判程序更像“一架自动售货机”:输入案件事实和所适用的法律，然后得出案件的裁判结论。法官似乎就是机械适用法律的工具，不具有主观能动性。裁判文书的书写方法就仿佛是相关的法律规定本就可以直接合乎逻辑的得出最终的裁判结论，以至于任何解释都是不必要的。这样的司法裁定和判决并不能防止司法权滥用、使当事人从心里上服判，难以发挥司法定分止争的功能。因此，法院应加强裁判法理分析的力度，使案件事实和相关法律的联系更加具有说服力、裁判结论能依据逻辑环环相扣的推理而获得。这就要求法官首先要依据证据查清案件事实并从法律的角度对案件事实进行分析，然后再依据分析案件事实所得到的法律信息去寻找能适用于本案的法律，对这一过程要进行详细说明。最后，要详细说明是如何得到案件裁判结论的。这非常重要，必须进行充分说理，否则就会使裁判行为发生质的变化。目前，司法改革在我国进行的己是如火如荼，总的方向就是使司法独立以确保司法公正。然而，如何才能防止司法独立之后，司法腐败乘机作祟呢？充分说明司法裁判的理由不失为一种有效的措施。季卫东教授认为，公开司法裁判的理由，让律师等其他行家里手来挑司法裁判的“毛病”是预防司法腐败的有效措施。另外，为了增加司法裁判的透明度和说服力，还应将不同的裁判意见载入裁判文书中。在美国联邦最高法院所做出的许多重要判决中，当时的不同意见后来却成为了主流意见，对社会的发展产生了重要的影响。因此，将不同的裁判意见写入判决书的意义就在于“先睹未来法治的先声”.

　　（三）在行政诉讼中确立“合目的性”审查标准
　　
　　上文说到，在我国行政诉讼中，法院仅对具体行政行为的合法性进行审查，原则上不涉及合理性。但是，一方面，随着行政机关自由裁量权的扩张，大量合法但不合理的行政行为严重威胁着公民、法人和其他组织的合法权益，现行规定显然不利于行政诉讼目的之实现。值得欣慰的是，修改后的《行政诉讼法》已经将“合理性审查”正式写入《行政诉讼法》。如此一来，合理性审查的适用范围必将扩大。另一方面，随着《行政诉讼法》的修改，法院也可以对抽象行政行为1查的目的之实现。概而言之，我国现行行政诉讼的审查标准已经不能确保行政权正当行使。回想美国的实质性正当程序制度，“目的正当”审查或者“合目的性”审查是实质性正当程序有效制约政府权力滥用的重要途径。因此，为了实现我国行政诉讼监督行政机关依法行使职权、保障公民、法人、其他组织合法权益的目的，对行政行为进行“合目的性”审查是必不可少的措施。为了确保“合目的性”审查标准的可操作性，笔者将对以下相关问题进行阐述：

　　1. “合目的性”的含义
　　
　　在行政诉讼中，无论我们怎么大谈特谈目的，指的都是法定目的。基于行政诉讼中所适用法律的种类的考虑，我们可知，行政诉讼中的法定目的一般是指行政法（部门法意义上的行政法）的目的以及对行政裁量行为进行授权的特别授权法律的目的。所以，行政诉讼中的合目的性一般就是指符合行政法的目的以及符合特定授权法的目的。依据一般的法学理论可知，行政法的目的比较抽象，一般是指保护人的生命、自由、尊严和公私财产安全以及建立良好的社会秩序和善良风俗、行政秩序。值得注意的是，这两个价值并非处于同等重要的地位，人权保障的目的要高于秩序的目的。特定授权法的目的则相对比较具体，需要结合特定的授权法来确定。②
　　
　　2. “合目的性”审査标准的适用
　　
　　依据行政行为的分类理论，行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。然而，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，它们都存在行为的目的。因此，行政行为的正当性也要求行政行为目的的正当性。基于此，笔者认为，“合目的性”审查标准既可适用于对具体行政行为的审查也可适用于对抽象行政行为的审查。众所周知，“合理性审查” 一般被用于对行政裁量行为的审查，理论上来说，是否符合“特定授权法的目的”则是判断行政裁量是否合理的标准之一。

　　所以，“合特别授权法目的”标准应该被适用于对具体行政行为（主要是行政裁量行为）的审查。在此类案件中，法院必须审查行政裁量行为是否符合“特定授权法的目的”,以便合理性审查实效之发挥。另外，抽象行政行为所具有的“行政立法”属性决定了其必然要接受“合目的性”审查。根本原因在于，法治国家要求国家法制的统一。在国家法制不统一的国度里，建设法治社会是难以想象的事。国家法制的不统一，除了表现在各项法令的内容冲突和不一致外，最重要的就是它们所倡导和彰显的人文价值和法律精神追求的冲突和矛盾。而解决这一问题的途径就是对某些低层次的执行性法令进行“合目的性”审查。为了实现国家法制统一的目标，在行政诉讼中，对抽象行政行为进行审查应该适用“合行政法目的”标准。①由于目的不正当的抽象行政行为和具体行政行为违背了政府设立的初衷，法院对不符合法定目的的行政行为应该撤销或者确认违法。