群众融入到政府对农村体育管理中的意义现状及具体途径

　　体育事业发展“十二五”规划中提出，群众体育已经成为我国在建设体育强国过程中的短板，群众体育中最薄弱环节则是农村体育的发展。因此，发展农村体育是当前体育事业中最重要的任务。如何科学快速推动农村体育的发展，值得我们深思。党的十七大明确提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。形成公众参与的基层体育管理格局无疑是发展农村体育一个有益的探索。具体是指提升农村公众的体育锻炼意识和维权意识，形成政府负责、公众参与的管理格局。让公众参与到政府对农村的体育管理中去，使农村体育切实为公众服务，促进农村体育的繁荣发展。本文所谓的政府是指各级政府的体育行政部门及政府本身。

　　1、公众参与政府农村体育管理的必要性

　　1.1 公众参与体育管理是农村体育发展的必由之路

　　我国“城乡二元结构”体制的长期存在，以及大力发展城市工业，将社会资源分配向城市倾斜，造成农村经济社会发展的普遍滞后；加之各种教育、体育、医疗等公共产品和服务城乡分配不均衡，导致城乡体育发展的不平衡。自 2004 年来，中央连续 10 年出台关于“三农”问题的“中央一号文件”，把“促进城乡一体化，工业反哺农业，城市支持农村，带动农村经济社会的发展”作为解决“三农”问题的根本途径。这种背景下农村社会经济得以快速发展，农村居民逐渐从繁重的体力劳动中解放出来，闲暇时间日益增多，休闲娱乐观念日趋提升，对休闲方式也提出了多样化需求；加之网络媒体的宣传报道，体育作为一种科学健康的生活方式逐渐为农村居民所接受。但长期以来政府为农村体育发展提供的公共服务和场地设施不足，近几年多级政府为农村提供基本的体育公共服务和设施，在管理上多流于形式，不能为农民提供切实服务，又制约着农村体育的发展。

　　十八大明确提出，“加强和创新社会管理。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设??充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”在改进政府公共体育服务职能的基础上，促进建立和完善政府统筹、社会协同、市场支持和群众广泛参与的体育发展格局，这为农村体育的发展指明了方向。农村经济社会发展相对落后、居民文化程度不高、体育意识比较淡薄的状况决定了需要基层政府出面协调管理和规划农村各项体育工作，组织广大农民积极参与到农村体育管理工作中去，形成政府主导、公众参与的长效机制，才能从根本上改变农村体育制约我国体育强国事业发展的局面。因此，各地方政府体育部门要把工作重心放在制定发展规划、加强宏观调控、完善规章制度、提高公共服务上外，还要利用各种有利政策调动农村居民参与体育的积极性，鼓励农村基层体育社团组织带动广大农民投身体育运动，形成科学健康的体育生活方式；明确自身的体育权利和责任，促进农村全民健身事业的发展。

　　1.2 公众参与体育管理是农村自治管理模式下体育发展的必然选择

　　传统的农村体育管理模式是以县级体育主管部门为依托，以乡镇综合文体站为主，以农民体育协会为纽带，村委会、乡镇体育健身站点及各类草根体育组织为补充的网络式管理。

　　然而，传统的农村体育管理方式与农村自治管理模式产生了极大的冲突。我国现行的农村自治管理模式，是在政府主导下，村委享有处理属于内部事务的权利，村民能自主的管理并处理村内的事务的治理模式。当前村民自治在很大程度上受到乡镇政权体制的约束，农村社会体育的开展亦不例外，没有乡镇政府强有力的支持与引导，农村群众体育发展步履维艰；村民民主水平还有待提高，在群众体育发展方向和措施上很难达成共识；村委资金普遍缺乏财力支持，农村体育事业发展财力得不到保障。

　　这些矛盾的解决势必要求引导公众正确认识开展体育活动的意义，并积极广泛参与到体育管理当中来。在现有的社会经济条件下，基层政府应广泛征求各自治村的意见建议，结合当地实际，把开展群众体育活动纳入到当地经济和社会发展规划、财政预算、村政建设规划、驻村干部考核体系当中，做到开展体育活动有计划、有指导、有总结。村委会应该大力宣传、引导、鼓励支持农村居民的自发体育组织活动，并做好服务保障工作。通过村委会和基层政府的协力，营造群众体育活动开展的良好氛围，引导村民积极参与和支持群众体育运动的开展，调动村民自觉参与和正确认识体育运动的重要意义，保证群众体育运动的良性健康发展。

　　1.3 公众参与体育管理是解决基层政府提供体育公共产品“缺位”问题的必然路径

　　农村体育作为一种地区性的公共事务，是地方政府部门公共管理的客体，为农村提供体育公共产品及服务是政府的职责所在。政府部门为农村体育发展提供公共产品保证了农村体育发展得以进行的资源供给；而农村体育的发展离不开政府部门特定社会体育资源的供给，这种资源不仅包括具体的物质资源、人力资源、财力资源，如体育场地器材设施、体育经费、社会体育指导员等等，还包括农村体育信息资源的供给，比如在各种网络媒体平台：官方网站、电台、电视台、报刊、杂志提供各种体育健身知识、技能的平台，同时包括各种政策制度等方面的资源，以保障农村体育活动的正常开展。但是由于城乡二元经济与社会管理体制的长期存在，导致政府在公共产品投入方面的倾斜，城市的投入较集中，而农村的投入极小，出现政府在体育公共产品供给方面出现“缺位”现象，首先表现在提供给农村体育的公共产品数量极为有限，公共体育服务不到位；仅仅靠农民体育健身工程的一些器材设施及一些不太经常的赛事活动是无法推动农村体育发展的；其次，在具体落实这些农民体育健身工程时，出现了一些为工程而赶进度、轻使用以及为了政绩，敷衍了事的局面；再次，在农村地区缺少社会体育指导员以及其对农民体育健身进行相应的体育技能技术指导，且政府对农村社会体育指导员没有相应的经费支持，致使其投身新农村全民健身事业的积极性减退。总之，各级政府的体育公共事业发展项目能延伸到乡村的非常少，为乡村提供的体育公共产品和服务极为有限和单一。人均经费不足，农村基层社团组织更是少之又少，农村居民参与体育活动的方式还是自发、零散无组织的。因此，农村体育的发展不能单靠政府管理，需要公众的广泛参与，在村委会的带领下，切实落实各种农村体育政策制度，充分发挥村民自主能动性，以形成较为完善的新农村全民健身体系。

　　2、公众参与政府农村体育管理过程中存在的不足

　　鉴于农村经济社会发展的形势，对于农村体育的管理需要政府领导、政策保障以及社会舆论宣传的支持，调动社会各方力量参与的同时，各级政府要切实付诸实践行动，调动农村居民主动参与农村体育管理的积极性，形成群众参与体育管理的新格局。但在综合梳理文献的基础上，发现政府对农村体育的实际管理过程中，存在公众参与的不足，致使农村体育服务和资源流于形式。

　　2.1 决策制定中缺少公众参与，造成体育社会资源浪费，无法满足农村居民体育需求

　　温家宝总理在十届人大二次会议上所作《政府工作报告》中指出要“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制”，十八大报告也提出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，??对涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。”但我国公共体育服务的决策大多是由政府或主管部门以文件和政策规定的形式下达，带有很强的指令性、主观性、统一性，常常导致公共体育服务产品供给和公众需求的脱节。政府对于农村体育的管理决策更是如此，缺少公众的参与。这些农村体育管理决策带有很强的行政主导性，重视政府的偏向和喜好，忽视农村公众的体育需求，缺少和直接利益群体--农民的有效沟通。且政府对农村体育管理中少有社会公示制、社会听证制度等公众参与方式，即使有也仅限于极少数公众代表参加；致使农村居民参与政府农村体育管理的决策机制严重缺失，参与农村体育管理决策的路径不畅通；造成大量社会体育资源的浪费，降低了农村体育公共服务效率和体育资源效用，无法达到惠及亿万农村居民的目的。以农民体育健身工程的决策为例，农民体育健身工程是要把体育场地建到农民身边，为农民提供健身条件，为农村体育组织的建立活动开展的平台，使广大农民享受基本的体育服务。但实际操作中，农民体育健身工程这项良好的政府决策并没有得到很好的实施，在众多调查中发现，农民体育健身工程的实施效果并没有达到惠及农民的预期目的，仅流于形式和数量上的满足；这是由于政府部门忽视了农民参与农村体育管理决策，以至建于农民身边的场地设施不是当地农民所需，于是变成了“晾谷场”、“晒麦场”。因此，在进行农村体育管理决策时，一定要到农村基层进行深入调查研究，广泛听取各地农民，然后进行专家咨询论证，这样才能保证所做出的决策才是科学合理的且符合广大农民体育需求的决策。

　　2.2 考评环节缺乏公众参与，造成考核结果对上级负责而对公众不负责

　　当前，政府对农村体育管理大都以具有指令性和强制性的下行决策或指令为主，是上传下达的政府决策，忽视了公众的广泛参与。各级地方政府部门积极响应上级政府的决策指示，把自我置于控制位置上的“掌舵者”，为了完成绩效考评而努力执行上级命令，但却凌驾于公众之上。尤其对于农村体育管理中政府部门那些“官本位”的人来说，让农村公众参与到体育管理是很难做到的，排斥和无法面对下属和 “平头百姓”的监督，阻碍着农村公众参与到政府对农村体育事业的管理。地方政府部门对农村体育管理的考评机制多采用内部考核，忽视公众的参与，造成政府部门只对上级政府部门负责而不对利益主体--农村公众负责，致使农村体育管理形同虚设，大量的社会体育资源流于形式而无实际功效。若允许农村公众参与到政府对农村体育管理的考评机制中，在公众中建立监督团体，不仅能监督政府部门是否对上级单位负责，还能促使其对利益主体负责。

　　在农村体育管理具体实施中，缺少公众的广泛参与，致使政府只对上级负责而忽视农民体育需求，造成了大量社会体育资源的浪费。例如，体育事业“十二五”规划指出，“十二五”期间，全国至少要新建 10 万个农民体育健身工程，50%以上行政村建有便捷实用的体育健身设施；且截止 2012 年，全国共有 6 个省（区）实现了农民体育健身工程全覆盖。

　　国家和政府在农村体育方面投入这么大的人、财、物资源，本应促使农村体育充满活力。但事实情况并非如此，主要原因：一是政府只重完成上级任务，但却忽视对农村公众的宣传动员和培训，参与体育活动的人数少，使用工程的效益不高；例如，笔者 2013 年在对河南省10 县市的调查显示，河南省“一年四季经常锻炼”和“部分季节经常锻炼”，且锻炼时间在30 分钟以上，锻炼强度为中等的人口比例仅为 16.9%。2013 年 20-69 岁人群体育健身活动和体质状况抽测工作调查结果也显示，仅有 35.6%的乡村居民参加过体育锻炼。且乡村居民仍有 22.5%的选择在场院、20.6%的在路边进行健身。笔者在对福建省农民体育健身工程实施的调查中知，仅有 14.2%的农村居民认为农民体育健身工程的实施促使自己参加体育活动的次数明显增加，有 30%的农村居民认为对自己参加体育活动次数没影响。二是公众参与政府农村体育管理的监督作用不足，致使政府在农村体育管理中把自己定位为权利和权力的执行者而不是义务和责任的承担者。只管把场地建到农民身边，却忽视了工程实施的成效；缺少公众参与监督，政府高高在上，只对上级单位负责而忽视实施农民体育健身工程的真实目的是要强化政府为农村体育服务，丰富农民文化生活，让农民形成科学健康的生活方式。

　　因此，需要在广大农民中间建立监督团队，把农村体育事业发展的具体实施效用指标作为政府绩效的评判标准之一，以这种方式加强对地方政府监督和考核，促进政府部门为上级部门负责同时为公众负责，满足农民体育需求。

　　2.3 农村公众的自身素质制约其参与政府对农村体育的管理

　　农村公众对政府农村体育管理表现出冷漠的现象，主要与历史上形成的文化体系和建国后形成的行政体制文化有关，在这种文化体系和体制的影响下，农村公众自身的素质现状无法改观是制约其参与农村体育管理的障碍。一方面，中国农民长期经受传统思想的约束，表现出了传统文化固有观念和心态，比较安贫乐道、求稳怕变的心理也制约了他们去参与各种行政管理的积极性；加之中国传统文化中缺乏公民社会的文化氛围，致使农村公众参与的态度冷漠。另一方面，建国后社会主义民主政治受“左”的影响，公众一直认为政府是人民利益的代表。尤其是安于乐道的农村公众，对这些关乎自己经济利益之外的东西更是漠视，表现一种“事不关己，高高挂起”的态度。再一方面，农村公众自身的体育意识也直接影响着其农村体育管理的参与和兴趣。笔者在对福建省的调查中，还有 44.6%的农村居民认识不到体育锻炼的重要性；在对河南省 10 县市的调查显示，有 54.9%的农村居民有兴趣参与体育锻炼，且仅有 26.2%的农村居民愿意花钱参加体育锻炼；可见，当前农村居民的体育意识还比较淡薄，这也阻碍着农村公众参与政府农村体育管理的水平提高；即使给予他们权利参与到农村体育管理中去，也可能会感觉无所适从，导致高参与率和低参与质量的状况出现。

　　3、公众参与政府农村体育管理的具体路径

　　公众参与政府农村体育管理，在大部分情况下，是指由政府出面，在各种政策的保证下，调动广大农民的积极性使其参与到其中，对农村体育进行辅助管理。但这并不是意味着广大农民群众直接参与到管理当中，而是把农村体育的需求和管理意见表达和反映出来，监督政府对农村体育的管理。这就需要政府要提高自身的理性认识；农村公众强化自身的公民主体地位，强化其自我维权意识和能力；建立公众参与的各种畅通渠道，使农民群众有表达体育需求和监督农村体育实施的权利。

　　3.1 培育对农村公众参与农村体育管理的意识和能力。

　　公众参与的意识和能力对于公众能否正确、合理的参与政府农村体育管理中起到至关重要的作用。当公众意识和能力能够满足公民参与的需要时，政府与公众各自遵循自己的界限，各行其能，互动互补；若公众意识和能力与公众参与的需要出现差距时，政府与公众难以形成合作和互动，这样就会对农村体育管理产生消极的影响，不利于农村体育事业的发展。由于各种历史因素的制约，我国农村经济社会发展相对落后，农村公众的体育锻炼意识淡薄，具备参与农村体育管理的意识和能力很弱，有待提高；他们安贫乐道，对于关乎自身经济利益意外的事情冷漠对待，体育健身意识淡薄使他们对和自身切实相关的体育权利也不置可否。虽然连续几年“中央一号文件”都关注农村民生，农村公众的意识有所提高，但相对于体育健身意识和参与体育管理的意识仍然不足。鉴于此，政府应对农村公众进行积极的宣传引导，使农村公众明白自我应享受的权利和应尽的义务；进而确立公众参与农村体育管理的主体地位，强化农村公众的体育健身意识和维权意识。一方面，政府或体育行政部门可以通过当地的新闻媒体、广播电视以及村镇文体宣传栏来对公众进行必要的引导；也可以通过“体育三下乡”、“健身知识大放送”、“体育知识讲座”等活动来加强他们的体育健身意识和体育维权意识，并鼓励其参与到当地的农村体育管理中去。另一方面，政府还要培训农村公众学会如何参与到农村体育管理中，如何表达自己的体育需求等这些技能和能力。使其明白公众参与到农村体育管理中不是一种盲目无目的的活动，而是一种影响自身利益的体育权利和责任。当然，要改变长期经受中国传统文化教育下的中国农民的思想和意识，需要长期进行；对农村公众参与体育管理的引导和培训是一个长期和不间断的过程，需要地方政府付出不懈努力。

　　3.2 提高政府体育部门和体育行政部门的理性认识

　　按照公共选择的经济人理论，政府也是有着自身利益的组织，有其利益要求；如果没有任何相关力量的制约，政府组织完全有机会和可能凭借其特殊的地位和资源优势，从事为组织自身谋取利益的活动。而政府组织的行政人员也会利用组织的利益关系以权谋私的，这些行政人员是影响农村体育的管理的重要主体因素，对农村体育的管理，最终是由地方政府体育部门和体育行政部门的行政人员来完成的。因此，政府要一方面要提高自身认识，认识到政府在管理中的局限性；另一方面要认识到公众参与到农村体育管理中来的重要性。政府体育部门和体育行政部门通过农村公众的参与，能切实了解他们的所需，沟通民意，掌握当地的实际情况，制定出具有地方特色的正确的规划和政策，在执行这些规划和政策时还需要农村公众的监督和参与管理，并通过积极参与到政府组织的各种体育活动而为农村体育事业发展注入力量，保证农村体育发展政策的顺利完成；在保证当地政府体育部门为广大公众负责的同时也为上级部门负责。农村体育的发展单靠政府一家提供体育场地器材设施及经费是远远不够的，需要充分调动社会力量，实现村民对体育自治管理。针对农民参与体育意识淡薄的情况，需要政府出面组织各种社会力量来办体育，并通过地方电视台、电台、报刊和地方官网、乡村文化站等提供各种体育健身信息，同时提供“送体育下乡”、“农村全民健身知识大放送”等方式来传授体育健身知识和技能，这样才能从根本上提供农村公众的体育健身意识，调动社会参与的积极性。

　　3.3 积极扶持发展农村基层体育社团组织

　　扶持农村体育社团的发展是促进农村体育管理新格局的重要途径。笔者认为，可以在以下两个方面对农村体育社团组织进行扶持。首先，各级政府给予基层农村体育社团组织以一定的政策优惠保障，提供相应的经费、场地设施及技术支持，扶持其发展，促使更多的农村居民参与到这种体育组织中去，形成组织化较高的新农村体育发展模式；并利用农闲和节庆自主开展各种农民喜闻乐见的体育活动，促进农村居民参与体育的积极性，提高体育意识，丰富乡村文化生活。其次，要鼓励基层农民体育社团组织的组织者或代表参与当地农村基层的体育决策与体育事务的管理。基层农民体育社团的组织者和代表大多是当地的精英，有着一定的权威，而且对农村体育的需求了解清楚，通过这些组织者和代表来积极参与到当地农村体育的决策制定以及乡镇及村的体育事务管理，切实实现农村公众参与农村体育管理的新格局。

　　3.4 构建公众参与政府农村体育管理的决策机制

　　政府存在的目的在于满足民众的公共需求。政府对农村体育管理的首要目的是为了满足广大农村民众的体育需求。因此，需要农村公众的广泛参与到政府体育管理中去，为政府提供农村体育管理的多元化主体需求，使政府对农村体育的管理更加多元化和科学化。构建公众参与政府农村体育管理的决策机制：首先，政府部门发布农村体育管理的决策信息。政府部门可以通过地方电视台、广播电台、政府门户网、村镇文体活动室的宣传栏以及农村体育文化宣传车等方式帮助农村公众了解农村体育管理的各种动态信息，以便获得广大农村公众的各种建议。其次，还要建立农村公众体育诉求表达的渠道。政府对农村体育的良性管理建立在对农村公众体育诉求了解的基础上，这种了解的形式有主动和被动之分。前者包括定期进行社会普查、有选择开展民意调查、发布咨询文件征求意见、深入访谈、召集听证会等；后者是公众向政府工作人员反映情况、给官员或报刊编辑写信等。

　　针对农村公众的整体文化程度不高及体育意识的比较单薄的情况，政府最可能采用的就是主动形式来了解公众体育诉求。建立好各种渠道，需要邀请公众积极参与到政府的农村体育管理决策中去，这就需要邀请农村公众代表和政府部门以及其他决策主体共同参与到农村体育管理的决策议程，参考公众代表的各种意见、观点、思路等，共同融入公共决策的备选方案。使广大公众能参与到关系自我民生的决策机制，改变过去那种“自上而下”的决策程序，形成“自上而下”和“自下而上”的决策程序相结合，形成更为合理、科学的决策机制，改变农村体育事业仅流于形式的局面，做到切实为广大农村公众服务。

　　3.5 构建和完善公众参与地方政府农村体育管理考评机制

　　我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”温家宝在十届人大二次会议上所作《政府工作报告》中也提出“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。”因此，公众对政府农村体育管理进行监督，参与对政府管理的考评，是人民权利的体现，也是农村公众社会主体地位的体现。构建和完善公众在参与农村体育管理考评体系时，还需要遵循以下几方面：一是公众参与政府农村体育管理的目标是体育行政部门和政府体育部门接受农村公众的监督，进而达到促进政府部门对农村体育管理的透明、公开、全面。二是要本着以人为本的宗旨，坚持科学的评估方式和程序化的评估过程，并坚持评估过程的公正性、透明性和信息流畅性和实效性。

　　三是要建立规范且长效的政府农村体育管理的考评机制，构建合理的评估指标体系，完善农村公众参与的程序保证和救济渠道。把政府对农村体育管理的绩效评估和领导干部的考核密切结合，作为考核主体除政府内部考核外，还包括农村公众对政府部门的监督考核。

　　4、结语

　　农村体育的发展滞后是我国向体育强国迈进的短板，加强政府对农村体育的管理，需要农村公众的广泛参与，强化其体育维权和体育意识，形成公众广泛参与农村体育管理的决策、执行及对政府的考评，促使农村体育向着良性、正确的方向发展。因此，需要我们深入研究如何更好的促进公众参与到农村体育管理的理论和实证研究，改变以往流于形式的局面，形成一种公众广泛参与的新局面。