基于市场的生态产品供给方式和运行机制

　　原标题:生态产品的市场化供给机制研究

　　随着经济的迅速发展与生态环境的矛盾日渐突出，优质的生态产品越来越成为人民群众的迫切需求的。因此，我国已将提高生态产品供给能力作为一项基本国策，大力推进和加强生态建设，重点解决未来生态产品十分短缺的突出问题。党的十八大报告在论述生态文明建设战略任务时提到“要加大自然生态系统和环境保护力度”，并强调“要增强生态产品生产能力”。报告内容充分说明生态产品是生态文明建设的核心概念，也体现出在生态文明建设的进程中生态产品供给的迫切性。尽管生态产品开始受到人们的关注，但目前生态产品的供给基本依靠政府机制。实际上，作为一种产品，生态产品强调的是生态要素本身所具有的价值以及为了生产生态产品所必需的投入。从经济学角度，这种社会投入必然要考虑成本与收益。在社会主义市场经济体制下，生态产品供给需要充分发挥市场机制的作用。

　　本文将在生态产品的概念、特征及分类基础上，分析在生态产品供给过程中引入市场机制的必要性、理论依据，并对基于市场的生态产品供给方式和运行机制进行研究。

　　一、生态产品的概念、特征及分类

　　（一）生态产品的概念

　　狭义上的生态产品概念，是指“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境，包括清新的空气、清洁的水源、生长的森林、适宜的气候等看似与人类劳动没有直接关系的自然产品”；广义上的概念，还包括通过清洁生产、循环利用、降耗减排等途径，减少对生态资源的消耗并生产出来的有机食品、绿色农产品、生态工业品等物质产品。

　　由于其涉及领域的广泛性和生态环境的复杂性，至今“生态产品”仍未有一个权威统一的定义。

　　笔者认为，生态产品是指维持生命支持系统、保障生态调节功能、提供环境舒适性的自然要素，包括干净的空气、清洁的水源、无污染的土壤、茂盛的森林和适宜的气候等。而生态农产品、生态工业品等只是生态友好型产品，不是真正的生态产品。

　　物质产品、文化产品和生态产品是支撑现代人类生存和发展的三类产品。如果说前两者主要满足人们的物质和精神层面需求，那么生态产品则主要维持人们生命和健康的需要。“生态产品”这种提法，重点在“产品”这两个字上，要充分认识到生态要素本身所具有的价值以及为了生产生态产品所必需的投入。生态产品的生产是一种专业性的社会生产活动，通过投入人类劳动和相应的社会物质资源来推动生态系统的恢复，增强生态的生产能力，增加生态产品的产出，增殖生态资源，维持生态平衡。

　　（二）生态产品的特征

　　依据本文提出的生态产品概念，生态产品来自于自然生态系统，无论是健康的生态系统，还是经过投入人类劳动和相应的社会物质资源后恢复了服务功能的生态系统，人们最终享受到的生态产品实质上是一种生态系统服务。一般来说，生态产品具有以下特征：空间差异性、动态性、整体性、范围有限性、用途多样性、持续有效性、正负效应、公共物品性和外部性等。另外，生态产品通常具有公共产品的两种本质属性，即消费的非排他性和非竞争性。

　　（三）生态产品的分类

　　对生态产品进行明确分类是研究其供给方式和运行机制的前提。依据公共产品理论，生态产品可以分为如下四种类型。

　　1.全国性公共生态产品。这些生态产品具有纯公共产品的性质，且由于它与经济发展和当地的资源禀赋相关联，不同地区、不同人群的差异较为明显。这些生态产品的供给应该列入基本公共服务的范围，由政府来均等化供给。

　　2.区域或流域性公共生态产品。这些生态产品跨越了单个主体的管辖范围，其生产和供给涉及多个行政主体的参与。这种生态产品具有非常显着的公共资源性，尤其是具有消费的非排他性，如上下游生态环境的保护与治理。这种跨区生态产品的供给，无法由单个地方政府单独有效的解决，地方政府之间的合作是解决跨区生态产品供给的重要途径。

　　3.社区性公共生态产品。社区作为由居住在一个特定地域内的人口及家庭建立的一种社会与文化体系，由于居住地域的共同性，其居民往往对生态产品具有共同的需求。这种生态产品在社区层次上具有公共性，然而对于社区之外的其他居民来说，其具有排他性或私人性。为了满足社区成员对生态产品的需要，社区可以采取社区自治的方式，实现社区生态产品的共享与共同受益。

　　4.“私人”生态产品。根据产权理论，所谓的外部性不过是没有界定清楚稀缺资源的产权而已。

　　对于产权能够界定的生态产品，可以将其转变成私人产品，并通过市场交易实现供给。当前严峻的生态环境现状，让我们意识到不能再把生态环境看成一种生存条件，而必须看成资源，作为生态产品来开发，进行市场交换，实现生态资本化经营。随着市场经济的逐步建立和完善，许多非经济资源在产权市场上也有了自己的价值，如排污权、碳汇等都可以在市场上进行交易；如我国黄土高原丘陵沟壑区的生态环境建设等，政府收购由市场提供的生态建设成果（生态产品），促使生态效益转化为经济效益。

　　二、生态产品市场供给的必要性及理论依据

　　（一）生态产品政府供给的利弊分析

　　公共产品的政府供给是针对“市场失灵”而言的，但是市场失灵并不意味着现实中政府就能提供所有的公共产品和服务，生态产品的供给也是如此。政府在供给生态产品上存在各种优势：一是利用自身优势解决“搭便车”行为和正外部性问题。

　　萨缪尔森认为公共产品的正外部性以及由此引起的“搭便车”行为往往会使公共产品的供给量低于有效水平。萨缪尔森利用灯塔这一典型的公共产品，论证了由政府提供公共产品的原因。他认为对灯塔进行收费在技术上是不可行的，如果说可行但也缺乏经济效率。很多生态产品具有正外部性，在技术上无法将“搭便车”不付费的人排除在外或者排除的成本很高，导致以营利为目的的私人供给成本无法得到补偿并取得收益；并且，由于消费者的理性行为等原因造成信息不对称问题，私人部门无法确定有效率的生态产品产量。二是节约交易成本。生态产品供给中的交易成本包括决策成本和违约成本等。

　　政府可以采取决策效率较高的规则，并以强制力作为实施保障，虽不是最优选择，但使人们的福利得到提高，达到帕累托改进，并在一定程度上节约了决策成本。另外，如果生态产品由私人部门生产会存在监督成本，并且存在监督检测困难和信息严重不对称问题，因此，政府通过一体化方式提供可节约生产环节的成本。三是生态产品的供给除了要实现效率标准，还要体现公平性。博弈论的纳什均衡也论证如果没有政府供给，人们的共同需求就可能无法得到满足，公共产品自愿供给的均衡也是低效的，市场机制虽能提供生态产品，但是其本身也不能实现消费的公平。而实现公平公正是政府的重要职能之一，并且政府是后代人利益的代表，政府介入生态产品的供给是实现代际公平的保障。

　　但政府本身也存在可以导致生态产品低效供给的内在缺陷，主要原因包括：一是对于生态产品，如果通过政府供给，无论采取什么方式，生态产品本身的特征总会造成各种供给方式的低效。由于多数生态产品的共同消费性质，一旦提供出来即使不付费也可以享受到，因此，理性的人们倾向于隐瞒自己的真实偏好，政府也无法获得真实信息，即使掌握了真实信息，也难以确定生态产品的最优供给数量。另外，由于生态产品具有难以测量性，不存在市场交易价格，这也成为政府低效供给的客观因素之一。二是政府对生态产品的供给一般采取垄断方式，部门之间缺乏竞争，没有提高供给效率的激励机制。而且，政府的垄断会导致其隐瞒提供生态产品的真实成本信息，因此，无法对政府供给的行为和运行效率进行评估，也难以进行充分监督和制约。三是政府官员“经济人”的行为模式致使他们有追求自身利益的动机，从而占用过多的预算资源，导致生态产品的过度供给。某些环境问题出现的根源，与其说是经济制度，不如说是政治制度。特殊利益集团为了追求自身利益会通过政治程序进行寻租，以增加其净效益，但与此同时却会降低社会整体的净效益。

　　（二）生态产品市场供给的理论依据

　　虽然政府出于各种动机，在一定程度上会完成一些生态产品的供给，但是生态产品的政府供给明显存在着低效问题。因此对于生态产品的供给，需要充分发挥市场机制的作用，尤其是对于“私人”生态产品的供给。

　　20 世纪 60 年代以来，通过私人资本缓解日益紧张的财政压力成为西方各国公共产品供给市场化的动力之一。一些经济学家对只由政府来供给公共产品的合理性提出了质疑，他们从理论和经验两个方面对公共产品通过市场供给的可能性进行了论证。

　　戈尔丁的“选择性进入”理论为讨论具有一定排他性或竞争性的生态产品的市场供给问题以及解决其“拥挤性”提供了依据。“选择性进入”即指消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后，才可以消费某种公共产品。科斯认为只要产权是明晰的，私人之间的契约同样可以解决外部性问题，实现资源的最优配置。科斯《经济学上的灯塔》一文说，像灯塔这样的公共产品私人收费是可能实现的，科斯甚至认为包括纯粹的公共产品在内的一切物品都可以通过市场由私人来供给，而且更有效率。根据产权理论，对于产权能够界定的，可将生态产品转变成私人产品，并通过市场来实现供给。现今，排污权交易、水权交易、碳汇交易和林权制度的形成为我们解决生态建设外部性和公共生态产品商品化提供了有效途径。

　　同时随着经济的发展，生态产品的公共属性会因技术水平、消费人数和范围等因素的变化而发生改变，生态产品的供给规模和主体以及生态产品的需求种类和数量等也处在一个动态发展的过程中，这将会弱化某些生态产品的公共属性，与私人产品之间的界限变得模糊，从而为生态资本产业化经营和生态产品市场供给提供了可能。生态资本产业化理念是通过对生态资本的经营来体现其价值，通过生态产品的有效生产和供给的持续性，从而实现生态资源的可持续利用。如果生态资源没有得到合理的利用，导致生态环境的破坏，会减少生态资本的存量，如此将会影响生态产品的可持续性。如今的生态旅游即是利用优良的生态资源发展经济，并在生态保护中融入市场机制，从而实现生态保育、野生动植物保护、休闲旅游与经济发展的一体化。

　　民营化研究学者萨瓦斯认为公共服务供给“问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的产品和服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无必要地以垄断方式组织和运营。”赖沃瑞也认为，只要公共服务的要求和标准能够被清晰地表述出来并存在一个公共产品供给的竞争性市场且不需太高的监督成本，可以采用合同外包的方式提供公共产品和服务。

　　尤其对于生态环境建设和恢复这种不完全的生态产品，有必要在其供给过程中引入市场主体和竞争关系来提高生态产品的供给效率。

　　三、基于市场的生态产品供给方式和运行机制

　　（一）基于市场的生态产品供给方式

　　1.直接市场的经济交易

　　生产和供给干净的空气、清洁的水源、无污染的土壤和适宜的气候这些生态产品，其实质是对生态系统基本要素的保护以及对已被污染和破坏的环境、生态系统的治理和恢复。那么如何保护环境、治理污染，以恢复健康的生态系统，保障生态产品的生产和供给呢？在公共产品理论中，空气和水被视为公共资源，同时具有非排他和非竞争性质。在人口增加、经济增长和全球变化的影响下，环境污染和生态破坏加剧，人们逐渐意识到这种被公认为是人类的生存条件也越来越成为稀缺资源。人们在把这种稀缺资源作为经济活动的基本生产要素时应该遵循一定的规则，这种规则就是产权。科斯把生产要素看作是一种权利，因此造成外部性的这种权利也成为一种生产要素。科斯把外部性问题转化为产权问题，然后通过讨论最有效的产权安排来解决外部性问题。市场经济的本质是交换经济，在市场中交换商品实质是交换产权，可交易性是界定产权的最主要目的，明晰的产权也是在交易中不断演进的。根据科斯定理，如果生态产品的产权能够界定，那么可将其转变成私人产品，通过直接市场的经济交易实现供给。市场交易是外部性内部化的模式之一，它是通过创建市场、规范市场、明晰产权实现的。随着市场经济的逐步建立和完善，许多非市场价值已经转化成市场价值，如排污权、碳排放权等都可以在市场上进行交易。

　　排污权交易最早由美国开始实践，最初用于大气和水污染源的管理，现已成为发达国家一项重要的环境经济政策。自美国确定治理酸雨的计划后，排污权交易制度被用来控制二氧化硫的排放总量，这也是目前排污权交易制度实施的最成功案例。在排污权交易市场上，排污企业从其利益出发，自主决定其污染程度，从而买入或卖出排污权。这也是排污权交易对企业的内在经济激励，通过这种市场交易机制就可以更有效地实现干净的空气、清洁的水源等生态产品的生产和供给。

　　碳汇交易是产生了大量温室气体的发达国家在无法通过技术革新降低温室气体排放量达到《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》对该国家规定的碳排放标准时采用的在发展中国家投资造林，以增加碳汇，抵消碳排放，从而降低发达国家本身总的碳排量的一种方式。碳汇交易是通过市场机制实现森林生态产品的价值补偿的一种有效途径。碳汇交易可以通过市场激励和资助发展中国家生产和供给森林这种具有涵养水源、保持水土、调节气候、固碳制氧、维持生物多样性等功能的生态产品。

　　2.生态资本产业化经营

　　合约模式也是外部性内部化的方式之一，它实际上是为提高内部化效率，政府将提供生态产品的职责以合约的形式部分或全部地转让给市场。合同外包和特许经营都是常用的市场化合约方式。合同外包是政府向生产者支付费用，而特许经营主要是消费者向生产者支付费用，对生产者的付费主体的不同是合同外包与特许经营的最大区别。其中特许经营分为排他性、非排他性和混合式的特许，排他性特许是指政府将垄断性特权给予某一私营企业，让其在特定领域里提供特定服务，并接受政府的管制。特许经营最常见的模式是BOT即建设—经营—转让和BOO即建设—拥有—经营，这两种模式都是由私营企业根据政府授予的特许协议投资建设和经营特定的公用基础设施，并且通常情况下，许可方处于主导地位，要对被许可方进行监督管理。但不同的是，对于BOT模式，特许期结束时私营企业需要把承包的项目设施交还给政府；而BOO模式，对于私人投资者承包经营项目设施来说，没有时间限制，最后也不将其转交给政府公共部门。而具体选择哪一种模式需要考虑两方面的因素，一个是通过分析公共产品或服务本身的特性（如，生产技术导致的自然垄断性、消费的公共性等等）来判断该产品或服务是否适宜引入竞争机制，另外也要根据具体的国情来选择。

　　生态产品是一种能够带来经济和社会效益的生态资源，即是一种生态资本，尤其是能够提供环境舒适性的自然生态系统。生态资本产业化经营是实现生态产品价值的现实手段。生态资本是有明确产权的，其运营主体是资本所有者，在我国公有制的经济制度下，个人对自然资源只有使用和经营权。

　　因此，生态资本产业化实质上利用的是特许经营方式，政府将国有的生态资源租赁给私人企业生产和供给商业化的生态产品，消费者向生产者支付一定的费用来弥补生产者的投资成本。

　　3.生态购买

　　生态建设是在自然力无法实现生态退化和环境破坏的修复情况下，借助积极的人为参与和调控来恢复和重建被人类活动干扰和破坏的生态系统；它的直接目标是修复受损生态系统和景观的结构、功能和过程并使之达到健康的状态。因执行区域、激励机制、国家目标和建设成本等方面的不同，生态建设的途径也有所区别，包括以生态环境建设与沙产业发展为国家目标，以土地使用权为建设成本，利用利益驱动机制在干旱区和黄土高原区执行的生态使用；以生态建设与脱贫为国家目标，以市场经济式经济投入为建设成本，利用市场机制在黄土高原丘陵沟壑区执行的生态购买；以生态建设为国家目标，以财政式经济投入为建设成本，利用经济补助在西部地区执行的退耕还林；以改善生态环境为国家目标，以使用权转让为建设成本，利用承包、租赁、拍卖和股份制等激励机制在全国执行的五荒地开发等。生态建设的成果是一种生态产品，它具有生态价值，且在长远来看具有潜在的社会和经济价值。因此，生态建设可以商品化，其供给也可以市场化。

　　生态购买是以市场机制为基础的利益驱动方式。对于生产生态产品的生态建设者来说，购买是使其成果实现市场供给的重要方式之一，其方式是由政府来收购生态建设的产品。生态购买既可以帮助生态产品的生产者脱贫致富，又能够确保生态建设产品的形成、巩固以及被转化利用。生态购买以生态建设的成果（生态产品）为着力点，利用市场竞争机制，让个人、企业和外资竞相介入，成为生态产品的供给主体。生态购买不仅使生态产品商品化和货币化，实现生态致富，更重要的是培育市场意识，加速建设生态市场，充分发挥市场机制的作用，整合社会资源和力量，增强生态产品的生产和供给能力，确保生态产品的形成效率和转化利用速度，促使生态效益转化为经济效益。生态购买的实质是合同外包，是政府部门与私营企业签订合同或协议后，由后者生产某方面的生态产品，政府来负责监督合同的履行，并向后者支付费用，它是通过政府购买的形式购买企业生产的生态产品。

　　对于退耕还林这种生态建设，还可以通过公司组织农户来生产，再转手卖给政府。这种“公司+农户”模式是指承包了生态产品生产的公司与农户之间建立一定的经济契约关系，较之国家通过现金补助让农户分散经营的方式，更能实现资本、技术和劳动力资源的有机结合，使生态产品的生产更为专业化，并形成区域化布局产生规模效益。“公司+农户”模式可以繁荣生态购买市场，促进生态产品市场供给的有效性。

　　（二）基于市场的生态产品供给的运行机制

　　政府供给的低效率、市场经济的逐步建立与完善（尤其是虚拟市场的创建和规范）、生态环境资源的产权界定和价值化、以自愿追求私人利益的企业经济人动机以及消费者对于生态产品的迫切需求，使生态产品的市场化供给成为可能。无论是直接的市场经济交易（排污权交易、碳汇交易等）、生态资本产业化经营还是生态购买所生产和提供的生态产品，其运行所需要的经济投入主要来源于企业，而生态产品的生态和经济效益具有潜在和长期滞后性，因此为了提高企业供给生态产品的积极性，政府需要加强政策引导，以激励企业资本对生态产品的投资。另外，即使是通过市场机制供给的生态产品，它仍然具有一定程度的公共性。因此，在生态产品的市场化供给过程中，营利性企业或组织也必须承担公共责任，接受政府的规制和公众的监督。

　　四、结论与建议

　　在生态恶化加剧、生态产品短缺，而人们对生态产品的需求越来越迫切的情形下，研究生态产品的供给机制对推动生态文明进程、建设美丽中国具有重要的意义。本文在生态产品概念、特征、分类的基础上，通过分析生态产品供给过程中引入市场机制的必要性和理论依据，提出了基于市场的生态产品供给的方式和运行机制。

　　生态产品一般具有公共物品的两种本质属性，即消费的非排他性和非竞争性。从生态产品的供给模式角度，生态产品可分为全国性公共生态产品、区域或流域性公共生态产品、社区性公共生态产品和“私人”生态产品。对于生态产品，可以通过产权界定或价格机制消除消费的非排他性，并通过市场交易实现供给。基于市场的生态产品供给方式包括：直接市场的经济交易，如排污权、碳排放权交易；生态资本产业化经营，如利用生态资源发展生态旅游；生态购买，如通过“公司+农户”模式促进生态产品市场供给的有效性。

　　企业逐利动机以及消费者对生态产品的迫切需求成为生态产品市场供给的前提条件，企业投入经济资源并在政府的政策诱导之下积极生产生态产品，从而获得利益，同时承担公共责任，接受政府的规制和公众的监督，以保障基于市场的生态产品供给的顺利运行。

　　目前我国还没有形成生态产品市场化供给的法律框架，现有的法律法规无法满足新形势下生态环境保护的需要，规则的不明确和政策的不确定性导致高额的交易费用。因此，国家应加强生态产品市场化供给的立法工作，通过法律明晰生态产品的供给方式和运行机制，包括明确生态环境要素的产权和生态产品供给主体的责任和义务；合理构建各相关主体的利益关系；分门别类地建立各个层次的生态产品市场交易体系；通过制度创新实现生态产品市场供给中的有效监督等。而且，要理顺各个法规之间的关系，建立统一、协调、完整的生态产品市场供给制度，降低交易费用，为生态产品的市场有效供给提供法律保障。