房屋征收过程中的物权变动问题研究

　　物权问题论文（汇总版范文8篇）之第五篇

　　摘要：随着近几年国内城市化进程加快, 房屋征收、拆迁、棚户区改造成为热点问题。其中房屋征收过程中的物权变动问题, 直接影响着征收双方权益归属, 明确这一规则对化解征收过程中的矛盾具有重大的意义。文章简要说明物权变动理论情况及实务中对这一政策的多种解读, 并通过对国际上财产征收过程中物权变动规范的做法进行比较分析, 结合国内现实情况, 提出合理化建议。

　　关键词：征收拆迁,物权变动,立法

　　近年来, 我国城市化进程不断加快, 经济发展、社会进步、人口聚集使城市边界不断外延, 房屋征收、拆迁、棚户区改造等成为城市化发展过程中热点问题, 也带来了大量矛盾纠纷。通过对大量的征收拆迁纠纷案例研究, 发现很多房屋征收纠纷案件矛盾产生根源在于法律对物权变动时点确认的模糊性, 正是因为这种模糊性, 导致实务中征收方与被征收方各执己见, 甚至对簿公堂。无论是从学理上还是实务上, 都有必要对房屋征收过程中物权变动问题予以明确。

　　一、物权变动的理论问题

　　物权变动, 是指物权基于法律行为或非法律行为导致状态发生变化, 其包含物权设立、物权变更、物权转让及物权消灭等。从《物权法》规定来看, 物权变动可分为两类:一是基于法律行为而导致的物权变动, 即常见的合同行为、赠与行为等;另一类则是非基于法律行为而导致的物权变动, 包括法律文书、征收、继承或受遗赠等引起的物权变动。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等, 导致物权设立、变更、转让或者消灭的, 自法律文书或者人民政府征收决定等生效时发生效力。”1从字面简单理解, 政府征收决定生效导致物权变动, 因此征收决定的生效时间理所当然地被确认为被拆迁房屋的物权变动时间。从实务中大量案例来看, 矛盾也多集中于“政府征收决定生效时间”这一关键要素, 司法解释未对此明确, 导致实务中对此解读不一, 引发了大量拆迁中的矛盾纠纷, 各地判决结果也不尽相同, 不仅让普通公民在维权时感到无法可依、公平缺失, 法院在具体案件审判中也左右为难。实务中对“政府征收决定生效时间”的解读基本为以下三种:

　　(一) 将物权变动时点确认为征收决定作出时, 征收决定作出即生效

　　此种观点认为征收视为法律赋予政府的一种强制性权利, 征收行政行为可视为单方面作出的具体行政行为, 无需行政相对方的认可或同意, 即使征收行为不合法或侵犯了被征收人的权益, 只要未经法定机关和法定程序撤销或变更, 该征收决定自始合法有效, 被拆迁房屋物权在征收决定作出之时发生效力, 由原权利方转移至政府。

　　(二) 将物权变动时点确认为征收补偿决定作出时

　　其依据主要为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议, 或者被征收房屋所有权人不明确的, 由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定, 按照征收补偿方案作出补偿决定, 并在房屋征收范围内予以公告。”2从实际情况来看, 征收双方主体在就补偿问题无法达成一致时, 此时作出的征收补偿决定实质上赋予了征收方一种强制拆除的权利, 即使征收决定确立的补偿标准与实际情况差距较大, 也无法阻却物权转移。

　　(三) 将物权变动时点确认为支付征收补偿后

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后, 被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”3基于此, 征收决定生效的时间不应仅狭窄地理解为征收决定作出时, 至少还应包括达成协议、支付补偿, 否则对于补偿不合理而强行征收的行为, 被征收人无法基于合理权属关系通过诉讼来维护自身利益。

　　综合来看, 在目前的法治环境下, 三种观点都不完美。但相比较而言, 笔者认为第三种更优, 这与宪法、物权法对公民私有财产保护的宗旨相一致, 并能较好解决政府滥用强制执行权的问题。虽然对条文较为宽泛的解读可能会被个别被拆迁人滥用权益保护导致征收陷入停滞, 但从实质看, 房屋征收毕竟是公权力对私权利的一种侵害, 从国家对私权利保护越来越重视的趋势看, 第三种观点对私权利的保护最大。

　　二、房屋征收纠纷中物权变动时点问题带来的影响

　　房屋征收纠纷过程中物权变动时点问题是核心问题, 大量纠纷的产生都围绕着这一点产生, 并对多方产生不利影响。

　　(一) 可能对被征收人显失公平

　　在征收的过程中, 征收决定可视为单方行政行为, 按照前述第一种观点, 直接导致被征收人在征收决定作出时被动失去房屋所有权, 也失去了对房屋补偿问题的协商主动权, 实际上在这一时点, 征收双方的地位并不对等。因此, 将物权变动时点确认为征收决定作出时, 被征收人往往很难在与征收方的协商中取得预期的补偿标准, 毕竟丧失物权后的诉权效力也会弱化。

　　(二) 给予法官过大的自由裁量权

　　在实务中可以看到, 非法律行为导致物权变动时点的模糊性, 使很多拆迁纠纷案件处于无法可依、无据可依的状态, 很大程度上依靠法官的自由裁量。拆迁过程中的利益主体错综复杂, 征收双方矛盾较为尖锐, 在目前的司法体制下, 过大的自由裁量权对被征收人的权利保障显然不利。如前所述, 征收是一种行政强制权力, 其背后更是牵扯了各种利益, 如果将征收权叠加司法自由裁量权, 恐致强制征收权的滥用, 司法公正也可能遭到破坏。

　　(三) 可能引发新的利益纠纷

　　假设采“将物权变动时点确认为征收决定作出时”观点, 那么一旦征收双方就征收问题未达成一致, 被征收人拒绝搬迁, 此时物权已经发生转移, 征收方可要求认定被征收人此时已成为无权占有人, 因无权占有导致的房屋租金损失或其他损失, 由无权占有人即被征收人来承担。从另一个角度看, “征收决定生效之日”与“补偿决定或者补偿协议生效之日”及“支付补偿之日”往往相距时间较长, 在这期间房屋可能会产生新的收益, 这些收益的归属又会产生新的纠纷。

　　三、国际上对房屋征收过程中物权变动时点确认的做法

　　国际上对征收拆迁过程中的物权变动问题大都规定得较为详细, 因此在执行过程中较少出现因物权变动时点确认问题而引发纠纷。

　　(一) 美国法律的相关规定

　　美国对私有财产的征收有着严格的法律规定, 同时还要履行严格的法律程序, 缺一不可。《联邦宪法第五条修正案》规定:“非依正当程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿, 不得征用私有财产供公共使用。”4《宪法第十四条修正案》规定:“任何一州, 不经正当法律程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产5。”美国房屋有偿征收是指为公共利益之目的, 利用国家征用权 (Eminent Domain) 依法取得私人房屋所有权, 并支付相应对价补偿的行为, 因此公共利益需要、公平的对价补偿及正当的法律程序, 是实现有偿征收的先决条件, 缺少任一条件, 意味着征收缺乏正当性。

　　从程序中可以看出, 在美国政府征收过程中, 征收方与被征收方达成协议后, 征收方需要向被征收方支付公平补偿后, 征收才算完成, 在这一时点之后, 政府取得财产所有权。如双方未达成一致, 则只能进入司法程序。司法程序启动后, 政府必须首先把预定的补偿金额交至法庭, 或者支付给被征收方, 法院判决补偿金额, 确认不动产所有权转移给政府。无论征收双方是否达成协议, 只有在支付公平补偿后, 征收方才可自行取得或依靠法院判决取得财产所有权。美国2000年的柯罗诉新伦敦案就反映了这个问题。

　　(二) 日本法律的相关规定

　　对于房屋征收过程中出现的纠纷, 日本《土地征收法》规定了两项基本程序:项目认定程序和征收裁决程序, 这两个程序存在前后关系, 必须先经过项目认定程序后, 才可进入征收裁决程序。项目认定程序主要针对征收项目的合法性、合理性、正当性和必要性等, 在项目认定程序阶段, 被征收人仍然享受房屋所有权, 但在认定公告作出后, 除房屋所有权之外的其他权利会受到一些限制, 比如房屋补偿价格固定、不得新增房屋权利人等。而进入裁决程序后, 征收或使用裁决又可以进一步分为权利取得裁决和清空交付裁决。前者主要针对征收范围、征收权利、补偿内容、补偿取得时间等内容;后者则主要针对除基本补偿外的其他补偿以及被征收人不动产清空并向征收方交付的期限等问题。从整个过程来看, 征收方通过上述程序履行法定义务后, 取得相应土地或房屋所有权, 在此之前, 所有权人继续享有原所有权。

　　四、完善我国房屋征收过程中物权变动规范的建议

　　(一) 修订《物权法》或出台司法解释, 进一步明确非基于法律行为导致物权变动时点的确认问题

　　《物权法》自2007年颁布以来, 距今已有10年有余, 这十多年里国内经济、社会状况都发生了翻天覆地的变化, 《物权法》中一些模糊的规定已然不适应现阶段国情。立法当初未对非基于法律行为导致物权变动时点问题予以确认, 一方面可能是对其背后涉及的权利取舍尚未讨论清楚, 另一方面也跟当时立法技术不成熟有关。如前所述, 拆迁纠纷的诱因归根结底很多都来自于物权变动时点的模糊规定, 很有必要从立法层面对这一遗留已久的问题进行确认。

　　(二) 尽快制定《征收法》, 理顺部门法体系

　　由于《物权法》对于征收问题的规定过于原则化, 因此《国有土地上征收房屋与拆迁补偿条例》作为行政法规在实务中发挥着重要作用。征收意味着公民私人财产因公共利益需要被迫转移至国家所有, 尤其是房屋征收, 其对每个公民的影响非常之大, 从法律层级的角度看, 仅仅依靠一部条例作为私权利让渡给公权力的依据, 值得商榷。从实际操作来看, 《物权法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》也存在一些冲突, 对于二者不统一的问题, 《国有土地上房屋征收拆迁补偿条例》作为下位法, 理应与物权法保持一致, 但《物权法》对此规定的过于原则, 使得《国有土地上房屋征收拆迁补偿条例》的执行也缺乏上位法依据。尽快制定《征收法》, 使其与《物权法》互相配合, 共同发挥作用, 以达到对被征收人权利的最大保护。

　　(三) 限制强制征收权, 变强制征收为司法权

　　对政府征收过程中的强制征收权进行必要限制, 改变目前行政机关在房屋征收过程中无法达成一致情况下即可强制征收的权力, 可借鉴日本等国经验, 在行政强制征收权前置司法诉权, 在征收双方无法达成一致的情况下, 行政机关可先向法院申告被拆迁人, 由法院根据法律规定作出判决, 确认被拆迁人违法后, 由司法机关来执行判决, 如此以来, 有助于提升强制征收的公正性和严谨性, 防止强制征收的滥用。

　　结语

　　房屋征收涉当事人的重大权益关系社会和谐, 因此, 处理此类问题必须非常慎重, 在完善我国立法的过程中应借鉴国际上先进立法国家的经验, 使我国的相关法律更加完备, 以更好地为经济社会发展提供保障。