应急型物资储备管理流程再造

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【题目】我国应急物资储备管理流程优化探究 
【第一章】流程再造视角下应急物资储备管理分析绪论 
【第二章】应急物资管理与流程再造相关理论基础 
【第三章】应急物资储备管理的现状分析及流程诊断 
【第四章】应急型物资储备管理流程再造 
【第五章】应急物资储备管理的流程有效性分析 
【结论/参考文献】应急物资储备管理体系构建研究结论与参考文献

　　第四章 应急物资储备管理流程再造

　　4.1 应急物资储备管理目标取向

　　应急物资储备需要采取规范化、程序化的流程来应对突发公共事件所需要的大量物资。落实各部门责任，促使参与救援工作的各个部门有条不紊的开展执行上级指挥部所下达的命令，并且将救助后的物资回收、废弃等后续工作更加精确进行，达到应急物资救援高效、规范、精准的目标。应急物资储备管理流程再造设计需要具体达到以下 4 个目标：

　　第一是效率高。突发性公共事件发生时，政府及社会各界应充分利用现有物质资源，以最快的速度将救援物资分发到灾民手中，最大程度上降低灾难所带来的经济损失，让公众和受灾人民感到满意。这是物资储备管理流程再造的首要目的。因此，应急物资储备的管理流程应保证其便捷、通畅、简洁的特性，将流程中各个环节和各个要素紧密衔接、贯通、有机组合或集成，使其各要素能够按照既定的程序进行流动，使物资从储备到分配的各个环节更高效更便捷。

　　第二是速度快。从发生突发公共事件到物资运输到灾区所花费的时间，尤其是从开始响应突发公共事件到合理配置物资储备资源的时间长短，直接关系到是否可以将损失降到最低。学者于强曾在文章中分析称，流程运作的总时间可以分解为3个部分，用公式表示为：流程运作总用时=流程中工作任务执行时间+延迟时间+任务传递时间。这一公式同样能够运用在应急物资储备管理过程中。应急物资储备管理的流程再造旨在实现其业务流程的规范化及无缝隙管理。缩短流程中任务的执行时间，尤其是减少延迟时间和传递时间。这就需要整个流程必须通顺流畅，去除多余的运作环节，提高运作效率从而达到流程运作速度快的目的。

　　第三是低成本。在达到相同结果的前提下，尽可能降低资源消耗成本是流程再设计的目标之一。尽可能避免仓储物资重复建设，救援物资的重复采购或过度储藏而造成的浪费都是流程设计中需要关注的问题。同时，这也符合我国所提倡的资源节约型社会的要求。

　　第四是适应性强。流程的设计是人为可控的。但是外部的环境变化确是不可控且十分重要的因素。因此，应急物资储备流程的再设计不能一成不变，他需要有不断适应外界环境变化的能力，以不变应万变。

　　4.2 应急物资储备管理设计原则

　　在应急物资储备的管理工作中，需要协调各参与主体及联合部门，综合考虑，不仅要做好突发公共事件发生之前的物资合理仓储工作，还要在突发公共事件发生时能够及时高效的应对措施。因此，应急物资储备管理系统的流程设计需要遵循以下几个原则，以保证储备行为的有效控制、有效执行及有效监督，具体原则如下：

　　4.2.1 普遍性原则

　　中国地广人多，每个省份都有自己独特的地理及人文环境。同样的，突发性公共事件的种类也很多。各政府的组织结构，各个仓储基地的建设，物资的采购和储备方式都有各有差异。应急物资储备管理的流程应当努力发现不同区域建设的共性，本着“分类不分级”的原则，尽可能的用一个简洁高效的流程来统领整个物资储备的过程。

　　4.2.2 闭合性原则

　　应急流程中任何一项工作任务都是以从突发公共事件开始，以处理突发性公共事件为结束的闭合过程。在应急物资前期的需求分析、采购到仓储，已经应急事件发生之后的调度和分配，都应实现无缝隙链接，剔除各业务中多余的环节，简化程序，达到权责明确、紧密衔接，全面到位的目标。

　　4.2.3 稳定性原则

　　应急物资储备管理流程应当具有相对稳定性，在整个应急系统中有其自己的运行轨道。在日常的管理工作当中，系统当中的每一个步骤都应按照已有的工作流程来执行。不能够以突发性公共事件为借口，发生脱离工作流程的情况，也不能因为指挥部门的改变而随意改变。

　　4.2.4 可持续改进性原则

　　应急物资储备流程的闭合性决定了它是一个相对完整和相对稳定的运营体系。然而，我国正处在经济社会的巨大转型期，加之地理条件和人文环境的复杂性，使得应急物资储备的管理体系所面对的内外部环境不断发生变化。应急物资储备管理的流程应当具有较强的适应性来不断根据环境和政策的变化进行调整。

　　这种调整不是伤筋动骨的大调整，而是建立在规范化调整流程基础上的在调整，保证流程的稳定性。

　　4.2.5 可跟踪控制性原则

　　应急物资储备管理的每一个环节的岗位、人员、时限的具体事项都应当有具体明晰的执行标准。每个具体环节的做法都应当是可操作、可执行的。在应急物资储备的采购和仓储的环节当中，每个工作人员都应当掌握具体工作的过程和结果。对于既定目标发生偏离的行为应当及时予以纠正。因此，在储备管理实施过程中应当全程进行有力监督监控。因此，流程的设计应当能保持内部信息顺畅的沟通与交流。

　　4.3 应急物资储备管理设计要点

　　在设计应急物资储备流程的过程当中，有一些问题是需要特别注意的，这些问题是流程再造中时刻关注和围绕的问题，是使应急物理储备管理更加高效、更有条不紊的基本要素：

　　4.3.1 涵盖多元化参与主体的联动机制的构建

　　第一，是关注政府内部各部门的协调联动。当前我国在行政管理体制上各部门还存在职能交叉、权责不清、推诿塞责、相互掣肘、协调不力的问题，这一类问题同时反映在了应急物资储备的管理部门当中。应急物资的储备管理不是政府某单个部门的问题，而是需要交通、铁路、民政、财政、电力水力等各个部门共同协调的管理。然而，在应急物资的储备管理中，中央级应急物资分成防汛和救灾两大块，而各地方也根据自身特点安置各职能部门进行管理。无论是上下级，还是平行部门都没有形成一个联动的系统。因此，在流程再设计当中，首先需要考虑理顺组织结构，加强各部门内部的协调，明确界定各部门权利与职责。

　　第二，是关注社会多元化参与主体之间的联动。在应急物资的准备过程中，尤其是应对突发性公共事件时的救援物资准备过程中，将储备物资以最快最有效率的方式进行收集和调度，不是仅靠政府可以解决的问题。无论是从储备方式上，还是从供给主体上，都是需要政府、企业、生产单位、非政府组织和家庭等各方面共同协作而成。下图为在物资储备多供给主体的联动构想示意图（图 4-1）。

　　当处于应急状态中时，除了政府作为救援物资的供给主体之外，社会团体、组织，如红十字会等慈善团体，社会志愿者，都可以作为物资捐赠的主体。政府、企业和社会团体之间需要建立一个协调机制，可以及时将来自各方的物资捐赠汇集一处，并做好信息的更新。此外，家庭也是物资储备的主体之一，政府在平时也需要加强对家庭应急意识的培养和相关应急对策的培训。使得最大程度的利用救灾物资，最少程度的节约救灾物资。

　　除了储备仓库当中进行的实物储存之外，还可以用不同的储存方式，如合同储备和生产储备等，与企业联合进行物资储备。如图 4-2在政府和企业联合储备的模式中，由于政府建设的储备仓库能够容纳的物资种类有限，便可将一部分物资交托给企业进行代储。政府可以经过评估，选择具有生产资质的，合格、稳定的企业作为物资的生产企业。平时这些企业可以进行某类物资的代储，当应急事件发生之后，除了可以将已有储备量进行供给之外，还可以及时进行物资的生产，补足救援物资的缺口。以此基础上进行的政企联合储备的模式，可以实现实物储备、合同储备、生产储备三者有机结合，降低应急状态下物资匮乏的风险，节约不当存储而造成浪费的几率，并使企业也同时获得一定的利润。这是应急物资储备管理的流程设计中不可缺少的一环。

　　4.3.2 信息公布平台及信息反馈系统的构建

　　利用现代化的手段完善应急物资储备的管理是流程设计中十分重要的一环。随着信息技术的发展，电子政务代替传统的以纸张和签字进行信息传递的方式，更加快速、便捷、科学的将政府业务信息进行处理和更新。在应急管理当中，无论是在预警、处置、恢复、评估等各个方面都陆续建立了信息平台和数据库，将大量的信息在数据库中进行处理，使预警的全部过程更加科学化、更加全面合理，图 4-3 则呈现了在应急管理工作当中的信息平台系统。

　　在应急物资储备管理的过程中，同样应该把信息平台信息机制的建立放置在非常重要的位置。建立相应的信息共享平台，以及物资的信息反馈跟踪机制。

　　信息共享平台。信息共享平台的建立可以整合政府大量的物资储备信息，将政府机构内部关于应急物资的大量信息，与应急物资储备的数据库有机连接起来，实现信息能从“横向”和“纵向”两个方向在政府内部各个部门之间流通，以便对非常态下的应急物资做出及时的决策。政府各个部门可以及时了解到应急物资的更新情况，减少信息交流时间、提高信息传递的准确性，从而加快应急物资决策，避免因信息拖延而造成的财产损失及人员伤亡。

　　信息跟踪反馈机制。信息跟踪反馈机制的构建能够更好的处理应急储备物资的回收和利用。系统将来自物资储备仓库的实物储备物资，以及代储物资，和在应急状态下来自社会团体和个人的捐赠物资建立统一的电子标签标识。其中包括物资的类别、数量、地理位置等信息，以便掌握物资的具体储备信息。在物资的调拨、分配、发放及使用的过程中，都将通过电子标识进行物资的跟踪。应急结束后，有些可以反复利用的物资如简易帐篷、棉被等，通过这样统一电子标识的系统，可以进行快速的回收，节约物资储备成本，达到物资利用效率最大化。

　　4.3.3 应急物资储备监督管理系统的强化

　　近几年出现的“发霉面包”“发霉大米”等报道屡见不鲜。多余物资没有及时处理，多余物资的无人问津导致了物资的过期发霉。然而，谁应该对这些发霉物资负责，如何出现了发霉物资现象，成了公众问责的主题。因此，监督管理体系的加强也是在流程设计中格外需要注意的一个环节。

　　应急物资储备管理需要建立一套严格的监督审核机制，并保证系统的正常运行。利用信息系统的共享和公布平台，将物资的生产信息、来源信息、存放信息、去向信息都及时进行更新并向社会公布，以便于社会公众对其进行监督，以保证应急物资储备管理的公开透明。此外，还可以联合大众媒体对物资信息进行发布，让公众进一步进行物资的监管。在非常态状况下，由于涉及到的部门多、数量大、范围广，监管难度大大增加，此时更需要建立的由多重主体参与的监督小组，明确救灾物资具体去向，避免贪腐现象发生，减少物资无人问津现象的发生。

　　4.4 物资储备管理流程再设计

　　通过对当前现状的分析发现，我国应急物资储备管理仍然暴露了诸多的问题。应急物资储备管理的流程需要进一步的完善和优化。本章将针对现有流程中暴露的诸多问题，结合储备管理的主要内容，即日常管理和非常态下的物资筹措与回收使用三个具体的业务，进行流程的优化。在流程中关注了联动机制、信息系统和监督系统的放置，使得储备管理的过程更加的科学化、便捷化。

　　4.4.1 物资储备管理组织结构再设计

　　政府业务流程再造是一个系统工程，与政府文化改革、组织结构调整、人力资源管理变革等政府管理重要命题紧密相连。目前，管理学界对实施业务再造的看法并不完全相同，争论主要集中在是组织结构调整先行还是流程再设计先行。

　　一部分学者把持着流程决定组织结构的观点，他们认为流程是企业创造价值让客户满意的过程，组织结构很显然要服从这一目标。一部分学者认为组织结构决定流程。组织结构是综合企业战略、文化、流程、多元化类型与程度等因素的产物，组织结构形成之初应该考虑的仅仅是这个行业内的标杆流程，企业最终业务流程应当首先建立在组织结构设计的基础之上。

　　本文认为，业务流程再造与组织结构设计是一种你中有我，我中有你的关系，是同一个层面的问题。业务流程的再造过程，不仅仅是“对业务流程进行重新设计”,它涉及到了组织结构、人力资源管理及企业文化上的重大转变，而这正是管理的难点。如果不先进行组织结构的调整，业务流程的真正转变便难以发生，更难以推进流程的重新设计。因此，在应急物资储备管理流程中，首先侧重于管理的流程，而不是单单停留在技术层面的发展，组织结构的适应性调整是应急物资储备流程再造的第一个环节。

　　当前我国的组织结构分为横向结构和纵向结构。以纵向的垂直层级为主，横向的职能协调为辅。两者并不是相互脱离的，而是相互交错形成了政府的组织结构网络。

　　纵向结构反应了政府组织结构的若干层次关系，尤其是上下级层次的领导与服从关系。纵向结构从宏观上分为中央政府组织和地方政府组织，如直辖市-区-乡-镇三级制。从微观上则体现为政府组织内部的工作层次关系，如省政府厅局级下设的处级、科级等。横向结构主要反映了同级政府组织和各政府组织构成部分之间协同合作的关系。各个部门之间是相互平行的，有独立的工作范围和相应的权责划分。我国的政府组织体系主要是以职能制为基础而进行划分的，通过行政组织内履行不同职能的部门按照一定的工作流程和工作原则相互作用从而实现行政管理活动。

　　在应急工作的组织结构，同样也是采用了横纵交错的科层制组织结构。它的权责明确，指挥统一，设置清晰，然而，我国仍然是“以块为主”的政府职能配置方法。“条块分割”现象致使我国政府职能分割严重，整体的政府职能部门整合程度低下。各部门之间各自为政、互不隶属、互不干涉、封闭行政，有些部门之间还以“利益”为中心，坚守各自的利益阵营。职能划分不清，政出多门。整体的运转凌乱不堪。各部门、各层次之间缺乏有效的沟通协调机制。应急机构的设置中，以民政部、财政部为主的救灾物资储备工作和以水利部、财政部为主的防汛救灾工作之间互不隶属、互不干涉。这样各立阵营的行为无法形成共同抵御应急危机的灾害。

　　应急管理不再是政府的应急管理，而是全社会的应急管理。在改革开放的今天，公民社会在这次改革大潮流中悄然兴起，并发挥着十分重要的作用。政府不再是包揽一切的全能政府。在应急物资储备管理的组织结构再造中，组织结构不再仅仅针对政府本身，积极动员企业、非政府组织等社会多种能力，改变“大政府、小社会”的格局。故此，设计了政府内外结合的应急组织网状结构模式，如下图：

　　4.4.2 应急物资储备管理流程再设计

　　应急物资储备管理流程包括常态下的应急物资储备管理（即应急物资储备的日常管理）、非常态下物资筹集审批程序以及应急物资的回收与更新三部分。具体设计如下：

　　4.4.2.1 应急物资储备的日常管理工作流程

　　主要包括建立应急物资储备制度、普查现有应急物资储备、确定城市所需应急物资储备、定期检查、维护和补充应急物资等等，通过应急物资储备数据库的建立，将储备物资及储备库的信息全部汇总与一处，进行定期的更新，保证应急物资能够得到及时的管理。具体流程如图：

　　首先，建立统一的应急政府部门--应急办，作为应急物资的统一管理机构。

　　将应急物资进行集中管理，并且能够得到有效的控制。其次，建立应急物资储备制度，统一管理办法，是应急物资的管理有章可寻。成立物资普查小组，对现有的物资进行全方位的调查，并编制统一分类统计目录，以便于对现有物资的进一步管理，并与有关专家商榷需要增添或者删除的物资种类、数量、型号等，合理统筹规划，建立明晰准确的物资管理目录，并将每样物资的具体信息编入物资储备数据库中。再次，若有需要，根据地方自身特点并与周边地域环境结合，制定物资储备库建设计划并着手建立，并将储备库的具体信息同样录入储备库中，便于信息的实时更新，并将数据库与中央级系统公开，以便国家对具体信息及时的掌握。最后，制定物资检查、维护及更新工作。及时清理过期物资，弥补缺乏物资、维护储备库的基本设施建设，同样将信息录入数据库。以便进一步的维护和查看。

　　4.4.2.2 非常态下的应急物资储备管理工作流程。

　　主要包括两部分的内容：应急情况发生时，主管部门能够快速、合理的将通过不同方式储备起来的应急物资进行迅速的筹集，其中涵盖了出库审批工作以及运输检查等具体工作；事后部分物资回收再利用等入库工作。

　　（1） 应急物资储备的最直接目的是在灾难发生时能够及时进行有效的物资筹措。筹措的大部分物资来自于政府在应急预案中建立的，以不同形式进行的物资储备。应急发生时，若在事件允许的情况下，首先应借助应急物资储备数据库中的具体信息来拟定物资筹集计划。政府的物资储备方式需要多样化，这为物资筹集建立了多种渠道。若是在十分危急的情况下，则可以简化适当的过程，之间进入决策环节。应急物资筹集流程具体如下。

　　（2）储备物资在应急过程中，有些物资并非是一次性使用就可以废弃的，如帐篷、棉被一类；有些也属于剩余物资，没有在应急过程中消耗殆尽。然而这一部分物资却经常被应急主管部门忽视，进而造成了大量的物资浪费。四川省汶川地震救援食品大批发霉的现象，赤裸裸的反应了应急物资没有得到及时回收和跟踪而造成的财产损失。应当引起国家的重视。因此，应当更加积极的建立物资信息跟踪反馈系统，跟踪每一件物资的使用情况。使得部分剩余物资能够得到妥善处理，可反复利用物资能够及时回库，为下次突发事件的发生做好准备，避免物资的浪费。具体物资回收管理流程如下图：

　　图中记录了物资从采购入库一直到废弃的全过程。无论是物资流动的任何一个环节，都注意到了将数据进行上报并录入数据库中，形成了一个较为完善的信息跟踪系统。当物资出库开始，便进入了物资回收再利用的过程。当相关地区使用了物资之后，首先，先保证有剩余的部分及时回库，并进入监控系统中，保证物资每一批物资都有人监管。其次，对已经使用的物资部分进行分析并判断是否是一次性用品。若为一次性用品则直接进入物资报废环节。若是可再利用的物资，则进入用后处理环节，进行消毒除尘等处理，在有关部门监管下及时回库，并将统计数据上报。