我国继续盘问制度存在的问题与完善

　　1 继续盘问制度概况

　　1． 1 继续盘问制度的立法概况

　　警察盘查权包括拦阻、诘问、检查、继续盘问。

　　继续盘问制度作为警察行使盘查权的一种方式，在我国运用比较普遍。《中华人民共和国警察法》( 以下简称《警察法》) 第九条规定了在四种情况下可以在当场盘问后带至公安机关继续盘问，《继续盘问规定》进一步对继续盘问进行了规则的细化，明确了继续盘问的主体只能是公安机关派出所的人民警察进行，明确了适用范围、期限、禁止事项和救济方式等相关事项。

　　1． 2 继续盘问制度完善的意义

　　我国社会经济的发展和法治建设的完善，理论研究的不断深化，对具体法律制度的精确性要求不断提高。但立法技术的欠缺导致法律规范的疏漏日益显现，尤其是当前各个部门法在具体制度上出现了相互交叉的局面。这种局面一方面说明在法治建设中各部门法的相互融合，同时也造成了实务上的各种困境。就继续盘问措施来看，本身是为了保障社会的安定和公共安全，警察在合理范围内排除危险，但随着我国立法不断细化和公安机关职权性质的多样性导致该项制度在执行和救济上都出现了疏漏，通过重新对继续盘问性质和功能界定，将对继续盘问制度的合理运用起到巨大作用。

　　1． 2． 1 强化公安机关执法的严肃性
　　
　　对继续盘问在法律性质上进行合理、明确的界定，有利于公安机关更合理的利用该项措施，避免滥用职权、超越职权的行为发生。继续盘问性质上具有双重性，在实践中公安机关往往运用继续盘问措施进行刑事侦查活动，且由于继续盘问的期限超过了传唤和拘传，公安机关为了能够更多的获取案件信息，采取继续盘问后再进行拘传的方式，实则是一种变相长时间限制人身自由的方式。在此种情况下，继续盘问作为一种行政强制措施变为刑事侦查措施，侵犯了被盘问人的人身自由权利。因此，有必要通过明确界定继续盘问在不同情形下的性质，促使公安机关将自己的权力控制在一定的限度范围内，避免运用的盲目性和随意性。

　　1． 2． 2 完善对国家机关的监督
　　
　　我国公安机关作为行政机关同时肩负着刑事侦查职能，权力的多重性更易造成权力的失控。目前法律法规中，对继续盘问措施的监督仅仅局限在公安系统的内容，并没有其他机构进行监。公安机关在行使刑事侦查职能时，不仅受到公安机关内部的监督，人民检察院也从外部对其进行监督。通过对继续盘问措施法律性质的完善，建立公安机关内部监督和外部监督的双重监督体制，有利于完善对国家机关的监督体系，更好的保障权力的运作和权利的保障。

　　1． 2． 3 为解决当前行刑交叉现象提供借鉴
　　
　　我国当前复杂的社会经济发展环境，导致各个部门法相互交叉的局面，这对于法律的融合和法律问题解决的多元化起到一定的促进作用，也导致了执法、司法在实际操作中的混乱。对继续盘问制度的完善，可以为我国解决行刑交叉现象提供一种解决思路，保障我国法治的健全和发展。

　　1． 2． 4 促进人权司法的实现
　　
　　人权司法作为十八届三中全提出的一项重要的司法改革措施，必须进行充分的解读，并在具体的改革措施中强调和体现。继续盘问措施的法律后果之一包括被盘问人经过盘问符合立案条件进入刑事侦查程序，防止被盘问人的人权受到侵害必须在继续盘问期间就受到足够的重视，促进人权司法的实现。

　　继续盘问制度从 1995 年《警察法》正式颁布实施以来，经历了 20 多年的实践过程，为我国保障社会安定维护公民安全方面发挥了重要作用，也体现了人民警察作为社会秩序维护者应当具备的合理权力; 但该项制度的疏漏也随着我国法治发展和公民法律素质的提高日渐突显，继续盘问制度的完善势在必行。

　　2 我国继续盘问制度存在的问题

　　继续盘问制度本身的立法目的是为了充分调动人民警察的能动性，不只依靠公民的举报、控告甚至扭送发现违法犯罪行为，而是通过人民警察的当场询问和调查发现潜在的社会危险，实现及时有效的风险控制，并减少因为刑事立案的审批制度带来的延误。但是《继续盘问规定》之后，继续盘问制度本身的缺陷反而限制了其积极作用的发挥。

　　2． 1 继续盘问的法律性质存疑

　　根据《中华人民共和国警察法》的规定，在特定的情形下，警察可以将相对人带至公安机关进行盘问，可以表明继续盘问是一项行政强制措施，对于继续盘问的行政性尚且没有争议。

　　但是在具体的实践过程中，公安机关通常将继续盘问作为刑事侦查的前置程序，继续盘问制度的应用兼具刑事侦查性质，甚至有的学者明确表明继续盘问就是一种刑事职权。

　　依据目前的法律条文，可以机械的将继续盘问归入行政措施的范畴内，但是实务中继续盘问的应用方式已经远远超出了行政措施的范畴，如果依然盲目的对其进行单一的定性，将阻碍该项制度的正确运用。

　　2． 2 继续盘问运用混乱导致权利救济失范

　　根据《公安部关于对继续能否进行行政复议的请示的答复》，继续权属于行政强制措施，那么作为一项行政行为，执法者应当履行告知义务，告知行政相对人所实施的行政行为的性质和后果，但是《继续盘问规定》第十九条仅仅规定了如果没有犯罪事实或者期间届满应当释放，但没有规定与释放配套的其他方式，如登记或者发给释放证明，也没有明确公安机关应当告知继续盘问对相对人是否存在不利影响。

　　此外，公安机关常常将继续盘问作为刑事侦查的前置程序，大多刑事侦查在该阶段中已经进行，但《刑事诉讼法》中对继续盘问又没有规定，被盘问人在该阶段权利遭到侵害时没有救济途径。

　　2． 3 继续盘问的立法形式化严重

　　目前关于继续盘问的法律规范包括《警察法》和《继续盘问规定》，《警察法》作为一部部门法，仅在第九条原则性的规定了继续盘问的适用情形;《继续盘问规定》对继续盘问做了相对完善的规定，但是作为一项对公民人身自由限制的权力，其中的操作性难以保证，例如，“侯问室”设立在基层警力和经费紧张的大环境下根本无法保障，大多数被继续盘问的相对人被关在羁押室甚至警察的值班办公室，相对人的人身安全和其他权利无法保障，《继续盘问规定》中规定了相当严格的审批程序也限制了继续盘问措施的适用，作为一项具有灵活性和临时处置措施，必须保障权力行使的效率，复杂的程序在避免违规操作的同时也会产生使证据湮灭的消极后果。

　　3 我国继续盘问制度的完善

　　3． 1 明确继续盘问的性质

　　继续盘问作为一项警察维护社会安定保障公民权利的重要措施，在具体应用中却出现了两极化现象，2004 年之前运用非常普遍，之后基本弃之不用，其中最主要的原因就是对继续盘问的定性不准。公安机关出于没有合理的依据和繁琐的程序，使得这项非常重要的排查违法犯罪行为的措施不能发挥其作用。

　　3． 1． 1 继续盘问制度法律性质质疑《警察法》第九条中明确警察可以对“违法犯罪嫌疑人员”行使盘查权，该行使要件可以分为针对“违法人员”和“犯罪嫌疑人员”，《中华人民共和国行政强制法》第九条，充分说明针对“违法人员”的继续盘问，属于行政强制措施，而对“犯罪嫌疑人员”的继续盘问的法律性质则没有明确规定。

　　3． 1． 2 《警察法》中针对“犯罪嫌疑人”进行继续盘问的定性存在模糊之处针对“犯罪嫌疑人”的继续盘问，说明其有可能进入刑事诉讼程序，根据《刑事诉讼法》的相关规定，刑事诉讼程序的第一步为立案程序，《高检规则》第 128 条规定，立案中的初查可以进行询问、查询、勘验鉴定等不限制被查对象人身、财产权利的措施，不得对被查对象采取强制措施，而《警察法》中规定，针对“犯罪嫌疑人员”的人身限制可以达到 24小时，特殊情况下 48 小时，超越了《刑事诉讼法》中关于立案阶段对犯罪嫌疑人的初查手段，在本质上违反了比例原则。

　　3． 1． 3 继续盘问具有双重属性继续盘问措施具有行政性和刑事性的双重法律性质。针对违法治安管理处罚的被盘问人进行继续盘问属于行政强制措施，在此种情形下，继续盘问具有行政性。针对“有犯罪嫌疑人员”的继续盘问应当解释为刑事侦查措施。《警察法》第九条中关于盘问的规定中包含符合法定条件的可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问，结合《继续盘问规定》对继续盘问制度的定义，继续盘问措施实际包含两种行为，“带至公安机关”的行为和“经批准继续盘问”的行为，该两种行为在执行主体、行为强制程度、限制人身自由期限上，与《刑事诉讼法》中的传唤和拘传存在极高的相似度，同时根除《刑事诉讼法》规定，传唤、拘传的持续时间一般为 12 小时，特殊情况为 24 小时，而继续盘问在继续时间上“不超过 24 小时，特殊情况 48 小时”，甚至超过传唤和拘传。此外，两者最大的区别就在于实施主体上，虽然“继续盘问”的主体是公安派出所进行，但在继续盘问中的权限与公安机关在实施传唤、拘传措施中权力几乎持平，因此，针对“有犯罪嫌疑的人员”的继续盘问应当解释为刑事强制措施。

　　3． 2 继续盘问法律规范的完善
　　
　　3． 2． 1 缩短继续盘问期间

　　我国继续盘问的时间最长可达 48 小时，作为一项在行政法中明确规定的行政强制措施，却要比更为严格的刑事强制措施拘传还要长，违背了法律制定的合理逻辑; 同时，继续盘问的适用条件与拘传的适用条件存在一定的重合之处，因此为了避免将两种措施合理利用，必须将继续盘问的时间缩短，保证制度之间的衔接。根据《刑事诉讼法》，拘传和传唤最长期限不得超过24 小时，同时结合继续盘问的行政性，应当结合《治安管理处罚法》，将继续盘问的时间限制在8 小时之内，特殊情况下可延长至24 小时。

　　3． 2． 2 加大对批准权的监督

　　继续盘问的批准主体主要是各级公安机关的负责人，这种规定有利于提高盘查的效率，实现行政权和侦查权的高效运作; 但任何制度都不能只从孤立的一面看待，结合当前发生的众多公安机关侵犯相对人的案件，这种“自作主张”的审批方式不仅导致了权力运作的腐败，还对公民的基本权力造成巨大的威胁。

　　公安机关将继续盘问作为报复手段，利用继续盘问谋取非法利益，继续盘问与拘传连续使用，变相延长对相对人的人身限制时间等一系列的违法违规行为，对于这项本来出发点良好的制度造成破坏，因此必须加强对公安机关行使该项权力进行监督。在继续盘问的批准制度上，以审慎运用为原则，应当建立批准人员的考核制度和定期培训制度; 同时实行批准人员责任制，将“经该公安机关批准”办落实到具体的责任人，负责继续盘问的人民警察不能作为批准人案人员。需要强调的是，任何行为不能仅仅靠“自查自纠”来解决，必须介入其他机关的监督才能保障继续盘问的合法运用。

　　具体到相关制度来说，以地市一级为单位，由地市一级的检察院设置专门的监督机构对所辖地市、县、乡的公安机关派出所实施继续盘问的情况进行监督，地市以下的检察机构负责协调，这不仅可以提高监督的权威性，同时也有利于机构精简，减轻基层检察机关的工作压力，在监督方式上，继续盘问批准权还可以利用电子科技手段，所有批准文书定期汇总电子版本提交监督机关，节省人力物力，也容易实现信息的快速传递方便及时监督纠正。

　　3． 3 继续盘问期间非法证据排除

　　3． 3． 1 盘问笔录与非法证据排除规则的关联性继续盘问所做盘问笔录应当认定为证明材料。针对“有犯罪嫌疑人”的继续盘问后果包括两种，第一种后果是排除犯罪嫌疑，当即释放; 第二种后果是确定有犯罪嫌疑，转化为其他强制措施，进行进一步的刑事诉讼活动。在第二种后果中，继续盘问期间做的盘问笔录就转化为刑事诉讼活动中的证明材料。

　　3． 3． 2 盘问笔录应当列入非法证据的排除范围之内最高人民法院等部门印发《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，既然针对“有犯罪嫌疑人员”继续盘问在法律性质上具有刑事强制措施的特性，那么，在此种情况下，如果盘问人员对被盘问人实施暴力或者胁迫手段取得的盘问笔录就必须排除。此外，在《继续盘问规定》和《警察法》中对于盘问笔录的程序没有具体的规定，极易产生盘问程序的恣意，因此，由于程序违法取得的其他证据材料也应当纳入非法证据排除的范围之内。

　　3． 4 继续盘问措施的法律救济途径

　　( 1) 《继续盘问规定》第四十条规定，被盘问人认为公安机关侵犯其人身权利，可以申请国家赔偿。该条规定虽然提出违法实施继续盘问可以提起国家赔偿，但国家赔偿包含行政赔偿和刑事赔偿，两者在赔偿对象、赔偿程序和赔偿力度上都大相径庭。因此，针对继续盘问提出的国家赔偿必须明确。

　　( 2) 针对“违法人员”继续盘问的国家赔偿应当适用行政赔偿。对该类人员的继续盘问性质为行政强制行为，根据《国家赔偿法》第三条: “违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”，通过复议或者行政诉讼获得赔偿。继续盘问的基本性质还是一项行政强制行为，如果在此期间被盘问人的权利受到侵害，应当将这种侵害行为列入行政诉讼的诉讼请求范围之内，同时也可以提起行政复议，且行政复议应当作为前置程序，因为继续盘问后如果不进入刑事侦查阶段，被盘问人被限制的期间相对较短，如果能够通过行政复议较快解决问题，就可以减轻被侵害人进行行政诉讼的讼累。

　　( 3) 针对“违法犯罪人员”继续盘问的国家赔偿应当适用刑事赔偿。此种情况下的继续盘问措施，在法律定性上为刑事强制措施，根据《国家赔偿法》的刑事赔偿范围包含刑事侦查、审查起诉、审判三个阶段，《国家赔偿法》的十七条规定包括“违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的”，继续盘问留置时间为 24 小时，最长可以达 48 小时，甚至超过刑事拘留的时间，在此情况下的超期留置和针对被盘问人实施的暴力、胁迫方式获得盘问笔录行为，都可以提起刑事赔偿。

　　( 4) 划分国家赔偿范围的意义。由于继续盘问措施本身法律性质的双重性，导致无论公安机关在处理此类国家赔偿或者是受害人提起国家赔偿都造成一定的困难。公安机关在处理该类国家赔偿时基于《警察法》的规定，认定自己的行为只属于行政行为，因此只在行政赔偿的范围内处理，导致了被害人救济权利的减少; 同时，被害人在寻求国家赔偿过程中，因为不能明确自己应该采用何种方式提起，从而错过了提起诉讼或者复议的时效，导致赔偿权力的灭失。此外，对继续盘问救济方式的细分，有利于解决行政法与刑事诉讼法交叉产生的混乱，为解决此种境况提供一种解决思路。

　　4 结语

　　警察权作为国家权力行使方式之一，不仅在维护社会安定、打击违法犯罪方面起到积极作用，对其的限制也是维护法治建设的重要内容，对于继续盘问制度的完善有利于发挥人民警察能动性和执法灵活性，提高现行法律法规的实践性，防止相关制度的“立而不用”现象，也能够从具体制度上实现控权和限权的平衡。

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