引渡我国外逃腐败官员存在的问题及应对建议

　　一、我国腐败官员外逃之简况

　　我国《刑法》对贪污罪、受贿罪、挪用公款罪等腐败犯罪作出了明确规定。随着反腐力度的加大，一些国家工作人员在犯罪后为了逃避刑法制裁，不惜携妻带子逃往境外。更有甚者，在其犯罪前及犯罪中，对其外逃做出了周密的准备工作，如通过移民等方式将其配偶、子女送至海外，获取该国永久居留权，随后，该官员则准备护照，择机外逃。

　　但我国究竟有多少腐败官员外逃，没有一个准确的数字。

　　2004 年 8 月商务部研究院《离岸金融中心成中国资本外逃中转站》调查报告指出，自改革开放以来，外逃官员数量大约为四千人，携走资金约五百亿美元；2008 年 6 月《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》指出，从 20 世纪 90 年代中期以来，外逃腐败分子人员数目高达 16000 至 18000 人，携带款项达 8000 亿元人民币。

　　由此可见，我国外逃的腐败官员数量之多、涉案金额之大令人触目惊心。这些腐败官员携带巨款外逃，造成国家巨额财产的损失，导致国民对政府信任度的降低，损害社会公平正义和司法公正，造成了恶劣的社会影响和国际影响，所以，我国政府高度重视愈演愈烈的腐败官员外逃问题，通过国际执法合作大力开展境外追逃工作。而在上述国际执法合作中，引渡制度发挥了举足轻重的作用。
　　
　　二、我国引渡制度概况

　　与其他国家相比，我国引渡实践开展较晚，直至 2000 年 12月 28 日才颁布《引渡法》。随着国际司法合作的逐渐增多，我国开始重视与其他国家签订双边的司法协助协定或引渡条约，截至2010 年 12 月 29 日，我国与泰国、俄罗斯、保加利亚、罗马尼亚、哈萨克斯坦等 35 个国家缔结了双边引渡条约，其中绝大部分是发展中国家，而美国、加拿大等容留中国外逃官员最多的国家，我国仍未与之签订双边引渡条约，在一定程度上对引渡我国外逃官员造成了障碍。

　　三、引渡我国外逃腐败官员存在的问题

　　（一）法律依据的缺失

　　在引渡我国外逃腐败官员的工作中，我国存在着法律依据缺失的问题，依据国际法通行的“双重犯罪原则”，这必然影响我国与别国的引渡合作。

　　1．引渡条约不足

　　目前，我国与大多数欧美国家尚未签订双边引渡条约，而这些国家正是我国外逃腐败官员的主要藏身之地，并且其中一些国家在引渡合作问题上坚持条约前置主义。法律依据的缺失，极大影响了我国与这些国家开展引渡合作，极大影响了我国引渡外逃腐败官员工作的进行。

　　2．我国反腐败犯罪相关法律规定存在不足

　　《联合国反腐败公约》为世界各国开展反腐败国际合作提供了基本框架，我国于2003 年也签署了该公约。但是，我国《刑法》、《刑事诉讼法》与《联合国反腐败公约》的规定存在较大差距，极大影响了我国引渡外逃腐败官员工作的进行。例如，在实体法方面，我国对腐败犯罪的定罪与《联合国反腐败公约》等国际公约及国外立法的相关规定存在差异。对于贿赂犯罪而言，第一，我国刑法中贿赂犯罪构成要件的规定与国外大多数国家及《公约》规定不一致。第二，我国《刑法》第 385 条规定受贿罪的对象仅限于财物，范围较小。而综观各国关于贿赂犯罪的立法例，仅将贿赂的范围规定为财物的，是极少数，大多数国家将财产性利益和非财产性利益纳入贿赂的范围内。第三，我国《刑法》规定的贿赂犯罪主体过于狭窄。在程序法方面，我国刑事诉讼制度在引渡外逃腐败官员方面存在一定制度性的缺陷。例如，在引渡我国外逃腐败官员时，无法拟定及实施合理的“分赃协议”，财产追回及分割存在分歧。另外，我国没有缺席判决制度，无法向被请求国提供生效判决。

　　（二）死刑阻碍引渡合作

　　由于死刑具有残酷性和不可逆转性，废除死刑已成为国际趋势，“死刑不引渡”原则也已成为一种国际趋势。废除死刑国家认为，如果将本国控制下的可能被判处死刑之人引渡到存在死刑的国家，则是将其置于死地，违反了该国废除死刑的宗旨。《联合国反腐败公约》亦重申了“死刑犯不引渡”的原则。我国《刑法》并未废除死刑，且外逃腐败犯罪较多存在死刑。对于死刑案件是否引渡，我国《引渡法》也并未予以明确规定。因此，我国在要求其他缔约国引渡中国的腐败犯罪嫌疑人时，也会遭遇“死刑犯不引渡”的障碍。

　　（三）政治犯罪的界定阻碍引渡合作

　　“政治犯罪不引渡”原则，即凡请求引渡所涉及的犯罪为被请求国视为政治犯罪或与政治有关联的犯罪，则不予引渡。对于政治犯罪，至今未确立一个统一的定义，每一个国家都按照自己的标准解释和界定政治犯罪。请求国与被请求国对政治犯罪的解释与界定的不同，可能会阻碍引渡合作。就我国而言，我国《刑法》贪污受贿罪一章中对于腐败犯罪的规定，犯罪主体大多为“国家工作人员”。更有甚者，有些外逃的腐败官员不仅为我国国家工作人员，且位高权重、身居要职，如贵州省交通厅原厅长卢万里、浙江省建设厅原副厅长杨秀珠等。这些官员在实行一些涉及腐败犯罪的相对政治犯罪后而外逃时，往往在国外隐瞒自己的经济犯罪，而强调自己出逃是由于政治原因。因此，对于外逃腐败官员进行引渡，则可能由于我国与被请求国对于政治犯罪界定的不同而阻碍引渡合作。

　　四、解决问题之建议

　　为了有效地引渡我国外逃的腐败官员，减少、消除不良的社会影响和国际影响，提升国民对政府的信任度，实现司法公正，有以下几点建议可供采纳：

　　（一）完善法律依据

　　从实体法角度看，完善法律依据主要包括以下两个方面：

　　1．积极与发达国家签订引渡条约

　　根据习惯国际法，“被请求国没有合作的义务，国家间只要通过引渡条约设定相互间的义务，才能实现引渡”。因此，积极与发达国家签订引渡条约是我们工作的当务之急。尤其是将外逃犯罪分子极易躲藏的国家（如美国、加拿大等）作为我国签订双边引渡条约的重点。

　　2．完善我国的《引渡法》、《刑法》与《刑事诉讼法》

　　从实体法的角度来看，对于腐败犯罪，我国《刑法》应当参考《联合国反腐败公约》及国外立法相关规定而予以修订。第一，在腐败犯罪的主体范围上，《联合国反腐败公约》规定为“国家公职人员”，我国《刑法》应当将“国家工作人员”这一偏政治性的概念修改为“国家公职人员”，同时，增设贿赂外国公职人员及国际公共组织官员罪，扩大腐败犯罪的主体范围。第二，在腐败犯罪的行为上，我国《刑法》应当与《联合国反腐败公约》第三章明确规定的贿赂本国公职人员、贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员等 11 种应当被认定为腐败犯罪的行为保持一致。第三，在具体的罪名、法定刑上，我国《刑法》应当参考《公约》及外国先进立法例的规定，与国际接轨。如我国受贿罪的对象宜参考《公约》的规定，以“不正当好处”替代“财物”。

　　从程序法的角度看来，完善法律依据主要包括以下几个方面：第一，在涉外刑事诉讼中建立缺席审判制度。在国外立法中，较多国家规定有缺席审判制度，如美国、意大利、俄罗斯等。所以，建议借鉴国外的先进立法例，结合我国的具体国情，设立刑事缺席审判制度，对于逃往境外的腐败分子，只要主要事实清楚，证据充分，则可以进行缺席审判。第二，完善赃款的分割机制。在引渡合作过程中，对于腐败官员赃款的分割问题，请求国与被请求国意见分歧也会影响引渡合作的进行。国际社会上对追缴赃款的收益，大致有三种处理方案：“（1）我国与绝大多数发展中国家主张把收缴的外逃资金全部返还资金流出国；（2）以意大利为代表的国家主张收缴外逃资金归自己所有；（3）美国等国家主张与资金外逃国缔结‘分享协议’”。

　　而一些国家则要求必须与其签订《赃款分割协议》后才同意与中国进行引渡合作。我国政府一直认为出逃的腐败分子携带的赃款是国家财产，不能与外国分割。因此，我国应当与国际上相关规定相衔接，完善赃款的分割机制。

　　（二）灵活运用“不判处死刑承诺”

　　对于死刑案件是否引渡，我国《引渡法》并未予以明确规定。

　　但是，我国《引渡法》第 50 条规定：“被请求国就准予引渡附加条件的，对于不损害中华人民共和国主权、国家利益、公共利益的，可以由外交部代表我国政府向被请求国作出承诺。”所以，实践中，当我国是请求国时，如果被请求国以不判处死刑作为引渡的前提条件，通常做法是，我国做出“不判处死刑承诺”。由于腐败犯罪的死刑在我国刑法规定中的广泛存在与国际社会对于死刑的普遍厌恶形成了鲜明的对比，使得死刑成为我国与别国进行引渡合作及缔结引渡协议的巨大障碍。而“不判处死刑承诺”的做法则能够有效地解决这一障碍。

　　（三）腐败犯罪非政治化

　　在一些外逃的腐败官员往往强调出逃是由于政治原因而隐瞒自己的经济犯罪，由于各国法律对于政治犯罪的规定存在差异，我国司法机关在试图引渡时就存在很大的困难。然而，《联合国反腐败公约》第44 条要求各国在开展引渡合作时，应明确区分刑事犯罪与政治性问题，把贪污、贿赂、挪用公款、洗钱等腐败类犯罪认定为刑事犯罪。这在很大程度上排除了某些国家出于利益或意识形态的需要，把某些案件政治化从而使外逃腐败官员逃避司法的企图。所以，建议我国国内立法及在与其他国家签订双边或多边引渡条约时采纳该规定，推进腐败犯罪的非政治化。