志愿者制度起源于 19 世纪的英国，当时的工业化大生产导致了贫富分化过大、环境污染严重、失业人口增多等一系列社会矛盾。为解决工业化带来的负面影响，诸多慈善、公益事业随即而生，而其中一大批怀有慈善之心的各阶层人士就成为了最早的志愿者。可以说志愿者是化解社会矛盾，提升社会服务质量的有效手段。目前，世界各国都成立了志愿服务组织。我国在上个世界六十年代起就已经通过志愿者在各领域广泛开展志愿服务活动。我国于 1994 年成立了第一个全国性志愿者组织--青年志愿者协会。自该协会成立以来，在共青团的领导和推动下，西部地区也纷纷成立了各地的志愿者组织。2003 年，依据《国务院办公厅关于做好 2003 年普通高等学校毕业生就业工作通知》，教育部向全国两百多万大学毕业生提出号召，决定在当年招募 6000名志愿者支援西部十二个省市的贫困地区，项目实施周期为 1-2年。从项目实施的参加人数来看，报名参与数量呈逐年上升趋势，从 2003 年起截止 2012 年，西部志愿服务计划的参加人数从最初的 8 千余人，达到 2012 年的 1 万 7 千人。而 2008-2011 年志愿者每年的报名人数都已经突破六万人。除外，通过民政部门注册登记的志愿服务机构也在我国纷纷成立，为西部社会和谐、民生建设提供了有益的支持。
一、西部志愿者的法律属性
“志愿者”在全世界各国都有不同的称为和表现形式。英文志愿者（volunteer）一词来源于拉丁文“voluntas”，意思为“自由意志”。美国社会学学者达维尔(Darvill)和芒迪(Mundy)的对志愿者的概念在学术界被引用较多。他们将志愿者描述为“通过无偿或者义务性的服务，对社会中的陌生人群提供帮助的特殊群体。该群体的行为方式往往依托于某一个社会组织亦或政府机构。”尽管学术界对于志愿者有以上诸多解释，但目前我国并没有一部正式统一的全国性的法律文件对志愿者这一概念进行法律界定。
目前我国的多数学者也认为在志愿活动发展的初期，没有必要强行统一志愿者这一概念，从而局限志愿者活动在中国的发展。丁元竹认为：“在目前，我们不主张把志愿服务界定在一个非常狭窄的范围内，也不主张以某一个国家的志愿者作为标准。”在这样的立法思想指导下，全国以及各地关于志愿者的法律法规呈现出不同的侧重点。近些年西部省市分别出台了关于志愿者的立法，由于立法时间较近，西部各省市在立法中充分吸收了发达省份的立法经验。在诸多立法中，关于志愿者概念的界定也有不同侧重。如《昆明市志愿服务条例》第 3 条第 3 款规定：
“本条例所称志愿者，是指在志愿者组织登记注册，参加志愿服务的个人。”该条文强调了志愿者的组织性和合法性。再如《陕西省志愿服务促进条例》第 3 条第 2 二款规定：“本条例所称志愿者，是指不以获取报酬为目的，利用自己的智力、体力、技能和时间等，从事志愿服务活动的个人。”陕西省和新疆自治区强调了志愿者动机的非功利性和行为的主动自愿性。也有部分省份的法律法规对志愿者的界定原则框架，如《成都市志愿服务条例》第 5 条规定：“本条例所称志愿者是指在志愿者组织登记注册并参与志愿服务的自然人。”还有一部分的立法只是界定了志愿服务与志愿组织而没有界定志愿者的概念。如《宁夏回族自治区志愿服务条例》只规定了志愿者组织和志愿服务，而没有关于志愿者的直接明确表述。在现实中西部志愿者事业的发展中，志愿者这一法律概念往往会成为风险责任的前提。综合以上学理、法律概念以及西部省市志愿者队伍的发展状况，关于志愿者的界定我们认为应当从以下 2 个要件进行考察：
1.志愿者动机的非功利性。志愿者的动机复杂多样，特别是西部少数民族地区，部分志愿者往往有自己特定的宗教信仰。如新疆自 1996 年成立新疆青年志愿者协会以来，据不完全统计，信仰伊斯兰教的少数民族志愿者在疆数量已经超过 1 万人，占全部注册志愿者数量的 5.8%。因此，众多学者认为，从宗教到志愿活动，如果能够将社会服务与社会公民的信仰自然结合往往会极大的发挥思想意识在社会管理实务中的作用，而且可以大幅度减少相关的行政开支。
2. 志愿者需具有民事行为能力以及满足国籍等身份方面要求。如我国目前多数省市并没有限定志愿者年龄的上限，一般要求志愿者至少应当是完全民事行为能力人。但对于一般性的服务，低于 16 周岁的非完全民事行为能力人依然可以从事与自己辨识能力相关的服务内容。同时，关于非完全民事行为能力人参与志愿者活动，往往也需要经过法定监护人的同意才可以进行。如《新疆哈密地区注册志愿者管理办法》第四条中规定了十四至十八周岁的志愿者申请者须经其法定代理人同意。
二、西部志愿者相关法律问题
由于目前我国并没有出台一部统一的全国性立法对志愿者身份以及活动进行法律界定，在志愿活动的开展中往往会出现各种各样急需法律规范的问题。有学者认为，这其实是国家在转型过程中政府行政权与社会民主权力博弈的结果2011 年 7 月民政部宣布慈善公益类包括社会公益和社会服务类的组织全部可以由民政部门作为主管单位，这一登记注册政策的重大调整标示着我国慈善组织管理体制的重大变化，意味着慈善组织的设立和运行将不再有行政主管单位。
（一）志愿者活动中的侵权责任问题
值得关注的是，伴随着西部省市志愿者活动的快速发展，因志愿者活动产生的损害事件也时有发生。当明确志愿者、志愿者组织，接受志愿服务者的身份关系后，一旦发生伤害行为，则需侵权责任制度来完成救济保障受害人权益。西部志愿者志愿者冯勇在 2002 年 12 月在参加四川绿色江河志愿者活动时不幸遇难。再如西部志愿者倡导发起的年“绿色小天使”活动中志愿者起诉《成都日报》名誉侵权案等。应当认为志愿者侵权在目前并无特别法规范的情况下，只能适用法律的一般规定。依照基本法理，侵权行为应当考虑四个要件：加害行为、损害结果、加害行为和损害结果存在因果关系、侵权行为人主观是否存在过错。
因此，损害结果发生后，若侵权人是志愿者组织或接受志愿服务者，如果侵权人有过错，志愿者组织与接受志愿服务方应当依据过错责任原则分别承担相应责任。这一方面，西部部分省市借鉴了这一制度，并在立法中明确表现出来。如《新疆维吾尔自治区志愿服务条例》第 34 条规定：“志愿者组织或者志愿服务对象在志愿服务中因过错对志愿者造成损害的，应依法承担责任。 依照以上规范的基本法理，只要有人在志愿服务活动中收益，就应该承担相应的补偿责任。这一点是符合目前民法基本理论的“公平责任”制度的，也是契合目前我国社会经济发展现状的。
（二）志愿者活动中的激励保障法律制度
爱心也需要成本。诸多志愿者组织在运行的过程中也需要基本的经费开支，如交通费、运输费、食宿费、办公费用等。从西部志愿者发展的 20 多年经验来看, 我们需要有诸多环境因素予以保障，特别是法律制度的保障。志愿者组织发展的关键是财物的支持问题。一方面，能够依托政府、依托社区成立起来的社会组织一般会获得一些基本的运转经费，但往往会受到政府部门的条框的制约。因此尽管从财政拨款来解决志愿者组织发展问题是最直接最快捷的，但从长远看并不利于组织的成长。借鉴西方先进的社会管理经验，作为政府服务有益补充的志愿组织往往依托发达的市场思维进行运作。
在这样的思路下，政府变成了购买社会服务的买方，而社会组织成为提供社会服务的卖方。在类似管理模式的运作下，不仅能够解决志愿组织的经费问题，也能够帮助政府重塑其公共服务的角色。研究志愿者制度的西方学者戴维斯认为，政府在志愿者事业发展过程中实际要发挥四个突出作用，即赞助者、决策者、伙伴关系、承认和推进者。我们认为，在当前的情况下，政府主导的志愿者事业发展模式将长期存在。在特殊的历史文化背景下，我国的志愿者组织从一开始就带有明显的“官民二重性”，政府和社会的力量同时贯穿在社团的发育发展过程中。政府在资金筹集方面起到了主导地位。目前西部地区志愿者活动的经费保障来看，实际上志愿者组织对政府也存在着很大的依赖性。以 2001 年为例，西部 12 省（内蒙古、广西、重庆、四川、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏）53%的资金来源于政府财政拨款和补贴，社会公众捐赠的资金只占21.6%，组织自身的营业性收入占 6%，企业提供的赞助为 5.6%。
除外在针对西部志愿者组织的激励法律制度环境的建设中，税收可以作为一种有效的激励机制。所谓税收激励,也就是通过税收政策和税收手段的法律化,对志愿者组织的活动进行调节,根据其活动是否符合法律和政策的要求, 进行积极的鼓励、促进或消极的限制、禁止。我国西部地区对志愿者组织的税收激励法律制度,将主要依赖于税收优惠,包括两个方面的内容:第一，针对志愿组织进行税收方面的政策扶持。由于志愿组织往往是通过自发、自主开办，具有典型的非盈利性。为了鼓励类似组织的跨速发展，实现温情社会、民主社会的管理目标，应当考虑为志愿组织提供水费方面的减免，以促进类似组织的健康发展。第二，降低类似组织的设立门槛。尽管西部各地对志愿组织的发展都有不同程度的政策扶持，但从目前来看，门槛设定僵化，考核指标严苛往往是阻碍志愿组织前期发展的最大障碍。特别是对于志愿组织的前期考核，由于政府部门对此类组织缺乏相应的管理经验，加上西部地区近几年维稳局势的紧张，对于类似社会性组织不少西部地方政府不仅不给予理解和尊重反而产生了强烈的管控、敌视情绪。这样的管理思维显然不利于社会组织的成长与发展。建议通过立法的方式放宽对志愿组织的管理，抓大放小，为小政府大社会的理想格局奠定基础。
参考文献：
[1] 新疆兵团发布“西部计划”实施 10 年来工作情况．网易新闻网，2013-06-05.
[2]丁元竹．充分发挥志愿服务在构建社会主和谐社会中的积极作用--访国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学志愿服务与福利研究中心主任丁元竹．思想理论教育导刊．2008（7）．
[2]曹艳春.志愿者的雇主替代责任研究．政治与法律．2008(6)．
[3]叶雯．志愿活动中的政府治道分析．首都经济贸易大学．2006．
