重大环境行政决策中的风险评估与合法性考察

　　随着我国经济社会的快速发展，环境问题日益严峻，不少地方已进入环境敏感期，环境群体性事件时有发生。①良好的生态环境是人类社会可持续发展的根本基础和永恒财富，是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉，是政府应当提供的最基本的公共服务，也是我国在 2020 年全面建成小康社会的最重要的标志和最大的制约因素之一。

　　经济发展与环境保护已成为全社会关注的热点和“两难博弈”的新焦点，需要政府和全社会在生态优先持续发展的理念下，找到法治平衡点。我国已开始深化生态文明体制改革，加快生态文明制度建设，倡导用最严格的法律制度保护生态环境。

　　行政决策一般是指行政机关为了实现行政目标，依据相关政策与法律法规，针对重大社会现实问题，拟定和选择活动方案的行为过程。行政决策这种前端性的行政行为应符合科学性、民主性和正当性等要求，需要进行事前和事中规制，完善事后责任追究机制。重大行政决策影响广泛而深刻，得到社会普遍关注，因而也受到更加严格的政治管控和法律规制。[2]41人们已充分认识到，最大的失误是决策的失误，故行政决策必须遵循有效性、合法性、民主性和科学性等基本原则。

　　重大环境行政决策是指行政决策主体就拟议中的环境资源开发利用行为可能造成的环境影响、环境损害、环境风险和社会风险以及成本效益分析等一并作出研判，最终作出带有全局性、综合性、根本性、长远性、持续性的重大环境事项决定的行为，如制定和实施重大环境保护政策、法律法规和规章等；在行政辖区内涉及面广、公众普遍关注的、与公众利益密切相关的重大环境行政决定事项；环保资金使用计划等事项。重大环境行政决策往往涉及地域范围大、利益相关居民人数众多、社会公众利益诉求多元化等若干因素。环境开发利用与综合治理是世界性难题，如何从法律制度层面减少乃至消除公众对环境恶化的恐惧不安和对政府决策的不信任感，避免或减少重大环境行政决策行为引起争议，找到公众环境诉求与经济社会发展关系的法治平衡点，已成为我国目前及未来经济社会发展的重要命题。应尽快健全依法进行环境行政决策机制，实现行政决策程序法治化，把有效的公众参与和专家论证以及社会风险评估、合法性审查和集体审议讨论决定等确定为重大环境行政决策的法定程序，确保重大环境行政决策的科学化、程序正当化、过程信息公开化、法律责任明确化。②重大环境行政决策主体必须严格遵守法定程序。

　　如果决策主体做出决策的程序违法，就可以构成人大或法院撤销该行政决策的充分依据，决策主体也将依法承担相应的法律责任。

　　一、重大环境行政决策中的公众参与和专家论证

　　环境保护是全民性的公共事务，环境问题涉及到公众的切身利益。随着公众环境意识的增强，公众的意愿和行动在解决环境问题中发挥着越来越重要的作用。应充分保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。公众参与环境管理既是环境保护的需要，也是一个国家是否重视和保护公众权利以及政治民主化的重要标志。公众参与环境管理是极有价值的社会资源，如果能善加引导，不仅可缓解环保抗争的压力，更能促进环境公益的实现。因此，政府应该采取积极的立场，支持公众参与。对公众的环境参与行为进行因势利导，赋予公众参与的根本力量，以促进环保决策更加合理化、科学化。[3]299-300，309重大环境行政决策需要汇集大量的相关信息，系统采用自然科学、社会科学以及环境设计工艺等跨学科知识和方法，需要适当考虑当前尚无法量化的环境舒适度和环境价值，同时也需要集中智慧和凝聚共识。因此，在重大环境行政决策中，应依法充分发挥公众和专家的积极性，使公众意见和专家意见实现良性互动。依法保障利益相关方的有效参与，依法保障平等对话机制的构建和运行，做到问计于社会，问计于民，以实现政府的科学决策和民主决策。

　　（一）重大环境行政决策中的公众参与

　　法律意义上的公众是指对环境决策所涉及的特定利益作出反应的，或与环境决策的结果具有法律上利害关系的一定数量的人群或团体，包括不特定的公民个人以及与特定利益相关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织。[4]175重大环境行政决策中的公众参与，是指除政府决策部门外，其他相关机构、团体、地方政府、专家学者以及当地居民等，依照法定程序和非法定方式，参与环境决策全过程的活动。公众有权通过法定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的环境决策活动，以防止环境行政决策的盲目性，使决策更加符合公众的环境利益需要。公众参与权受法律保护并可得到法律救济。生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠公众的广泛参与，公众实质性地参与涉及生态环境问题的决策过程，参与环境管理并对行政部门的环境决策行为进行监督。[5]57这也是环境民主（environmental democracy）的充分体现。我国新修订的《环境保护法》（自 2015 年 1 月 1 日起施行）增加“信息公开和公众参与”一章，为公众参与环境保护事务提供了法律制度保障。其明确规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”

　　20 世纪 60 年代末，西方国家爆发的以环境保护为核心的社会运动，对西方国家乃至世界范围内环境保护的发展产生了重大而深远的影响，也直接促成了当代环境法的诞生。环境保护公众参与原则正是在此背景下被确认为环境法的一项基本原则。1992 年《里约环境与发展宣言》（RioDeclaration on Environment and Development）中的第 10 项原则“公众参与”（Public Participation），明确规定了环境决策中公众获得信息和诉诸法律的相关原则。在区域层面上，实施《里约环境与发展宣言》第 10 项原则已获得重要进展。例如，1998 年 6 月 25 日，联合国欧洲经济委员会制定的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（简称《奥胡斯公约》）首次专门明确规定了环境民主的三大支柱，③即公众参与环境决策、获得知情权和平等诉诸法律，亦即有权请求对环境决策进行司法审查。

　　1. 重大环境行政决策的信息公开

　　环境行政具有浓厚的科技背景、广泛的利益冲突、隔代平衡以及国际关联。因此，在行政程序上，应加强行政机关之间或行政机关与公众之间的沟通和协商。借程序理性的提升来消除环境行政在科技或事实基础上的盲点，并建立健全信息公开机制。[3]85-87重大环境行政决策公众参与和公民的环境知情权具有密切的相关性。知情权具有秩序价值、效益价值、程序价值、控权价值等多重法律价值。[6]环境知情权是公众其他环境权利得以正确行使的先决性权利。只有环境知情权得到充分实现，公众追求的其他权利才有可能得以有效落实。因此，公众环境知情权的满足是公众参与权得以实现的基本前提。

　　政府在重大环境决策结果向社会公布之前，应当在相应的范围，以多样化的形式，及时、充分、完整、真实地向环境利益相关者公开拟决策方面的信息，但涉及国家机密和商业秘密等信息除外，而不是将决策信息仅限于行政机关内部交流。

　　2．公众意见的充分征求与及时反馈

　　在各层次、各领域扩大公民有序的政治参与，充分听取和征求公众意见和建议，是贯彻环境法公众参与原则的实质性体现。要保证公众能够有效参与行政决策，并真正发挥并逐步提高公众在行政决策中的影响力。应逐步探索和建立有关政府机关、社会团体以及专家学者等对重大环境行政决策的论证咨询机制。拓宽公众有序参与行政决策的途径，健全重大环境行政决策公开征求意见和公众意见采纳情况的反馈机制，以实现广泛汇集社会智慧，凝聚社会共识。

　　根据实际情况，可采取重大环境行政决策信息公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、论证会、听证会等多种方式，畅通对话渠道，就决策事项充分听取社会各领域、各阶层的意见或建议。对可能受决策影响较大的当地居民要做好细致入微的工作。必要时，要入家入户，重点走访，当面听取意见。听取意见要注意对象的广泛性和代表性，阐明决策的法律依据、决策方案、决策可能产生的环境影响、替代性方案等，以便使可能受影响的居民及时、充分、全面地了解决策的真实情况，并有机会充分、真实地表达意见。

　　建立和完善公众意见的反馈机制。重大环境行政决策者征求公众意见后，要及时作出回应，就有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳等情况进行反馈，并分别充分说明理由。必要时，可将整理后的公众意见，以政府信息的形式向全社会公开。

　　（二）重大环境行政决策中的专家咨询或论证

　　重大环境行政决策中的专家咨询或论证，是指决策者问计于专家，由各领域专家为决策提供专业知识支撑。对于决策者来说，最大的困惑恐怕就是知识的不足，尤其是未知领域远远大于已知领域。专家利用其专业知识优势，对重大环境行政决策事项进行详细的论述和客观的、科学的证明，为政府提供专业的、具有实质性意义的咨询报告和论证意见。专家咨询意见或论证意见对政府科学决策起着至关重要的作用。为了保证专家咨询或论证意见更加客观、理性、科学、公正，就需要为专家咨询或论证机制提供法治保障，而不能让专家咨询或论证制度虚置或变相虚置。

　　1. 专家的遴选机制

　　必须建立科学、开放、动态的专家遴选机制，聘任各领域的顶级专家形成专家组。只有业务水平高、责任心强、敢于担当、德才兼备的专家团队才能真正发挥其作为科学家的重要作用。对于那些职业素养和职业道德欠佳、社会责任感和正义感不强的专家，实行滚动淘汰机制。

　　2. 专家咨询意见或论证意见的征集

　　在征集专家咨询意见或者论证意见时，必须尽量保证其意见的独立性、有效性和权威性。专家根据意见征集的规范要求，结合相关材料，借助于技术设备等条件，运用自己的专业知识，提出科学和理性的决策参考意见。专家在提交咨询意见或者论证意见时，既享有相应的权利，也承担相应的义务。

　　二、重大环境行政决策中的风险评估

　　风险是指可能发生的危险。当风险演进到一定的程度、超出某个社会系统的承受能力时，危机就会发生。如果人们能够有效地控制、削减和转移风险，就能够有效避免危机的发生。[7]79重大环境行政决策中的风险评估主要包括环境风险评估和社会稳定风险评估两个方面。环境风险是指环境遭受破坏或损害的可能性；社会稳定风险是指社会稳定性遭受破坏或损害的可能性。两者都属于未知的风险。在危害后果上，环境风险的危害具有长期潜伏性和不可逆转性，往往跨越时空；在影响范围上，环境风险更多地表现为区域性甚至全球性的风险。社会稳定风险主要是指政府在进行环境资源开发利用决策时，可能对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，可能产生重大社会影响，可能涉及公共安全，或可能引起环境群体性事件等。

　　现代风险具有不可感知性、不可预测性和不确定性等特征。人类的理性具有有限性，人类的认识和思维也存在不少盲区。所有这些都给人类对风险的预测、预警、干预和处置能力提出了很大的挑战。囿于科技发展和主观认识等方面的局限性，人们往往对于环境行政决策造成的环境风险和社会稳定风险难以及时地正确认识、识别、判断和防范。因篇幅所限，本文仅阐述重大环境行政决策中的社会风险规制。

　　（一）重大环境行政决策社会风险的管理流程

　　风险社会具有许多不确定的因素，使政府随时面临复杂多变的决策风险。重大环境行政决策面临的主要问题是高科技背景、广泛的利益冲突以及复杂和高难度的决策平衡。即使行政决策主体已经事先充分考虑了各种相关因素，切实履行了应有的注意义务，但仍会出现决策预设的目标无法实现的风险，甚至产生严重后果。风险管理的目的是应对可能对社会秩序、社会公众的生命、健康和财产等安全造成影响的风险。同时，风险管理也包括风险背景的确立、风险的识别、风险的评估等系统的方法。风险背景的确立就是要划定风险的范围、建立风险管理的基本框架（如利益相关者、现行法律制度安排、特定区域的政治、经济和文化环境等）、确定风险评估的标准等。风险识别的功能在于认识和描述风险的性质，例如，何事可能会发生、何时发生、在何处发生、发生的起因等。在风险识别的过程中，还需要参考相关的历史记录和科研数据，对风险的强度、事件发生的可能性、影响程度、发生和持续的时间、应对措施、事件结果等方面进行描述。风险的评估需遵循客观性、系统性、规范性和动态性等原则。在此基础上，对可能性、风险幅度、风险承受能力等进行评估，并对风险进行排序，包括可接受风险、可容忍风险、不可容忍风险等。最后，根据风险评估的结果进行有效处置，如制定和实施应急预案。[7]82-84因此，政府在进行重大环境决策时，需对社会风险进行全面的、综合性的定性分析和定量分析。

　　传统行政法研究认为，应该对政府进行限权和控权，而现实中的政府则倾向于运用管控的方式控制社会。政府的行政决策和立法者的法律制定，一般都强调“顶层设计”，导致社会很难真正介入。因此，社会只能表面上被动接受和服从，实际上却往往消极抵抗。这种政府与社会近乎对立的管控模式发展和演化的结果，将使社会无法控制政府，政府也难以真正控制社会。序，III开展重大决策社会稳定风险评估，有助于促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会。④为切实规范和依法全面推进重大决策社会稳定风险评估工作，促进社会和谐稳定，应尽快建立重大环境行政决策社会稳定风险评估制度。该制度是有关重大环境行政决策社会稳定风险评估的适用范围、评价内容、报送程序、法律后果等一系列法律规范的总称，是重大环境行政决策社会稳定风险评估活动的法定化和制度化。应该进一步强化政府作为环境保护第一责任人的角色，构建生态环境保护的政府管理责任制度。

　　重大环境行政决策社会稳定风险一般呈现特定区域性、不可感知性、人为性等特点。在影响范围上，社会稳定风险大都和一定的区域、一定的事件相联系，更多地表现为区域性的特点。只有在少数情况下，风险呈现出延展性和全球性特点。社会稳定风险侧重于人为风险，可以说是人们对人类文明进程和经济社会发展现代化的一种反思。因此，要加强可操作性法律法规的出台，强化法律的实用性功能，让社会稳定评估的内容有法可依，从法治源头实质上降低社会风险的产生。

　　（二）重大环境行政决策社会风险的评估范围和内容

　　凡是直接关系社会公众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大环境行政决策事项，包括涉及土地（如城市建设规划及土地流转）、矿产、森林、水等资源开发，道路交通建设（如高铁和地铁及机场项目规划）、化工项目、核电项目、核废料贮存地、垃圾焚烧填埋等项目选址、环境公益事业等能源资源、生态环境及环境影响方面的重大工程项目建设、重大政策制定等，政府在作出决策前都要进行社会稳定风险评估。需要评估的具体决策事项由各地区各有关政府部门根据法律规定和实际情况确定。重大工程项目建设需要进行社会稳定风险评估的，应当把社会稳定风险评估作为工程项目可行性研究的重要内容。

　　上述土地、矿产、林业、水利、电力、交通等能源资源和环境资源直接关系国计民生，涵盖土地资源管理、煤炭和矿产资源管理、森林资源管理、水利资源和电力资源管理、城市建设规划管理、房地产管理、道路交通建设管理、环境监管等多个工作领域，涉及区域面积较广，影响的居民数量较大。重大环境行政决策社会稳定风险评估范围主要包括重大规划项目决策和重大建设项目决策两个方面。

　　重大规划项目是指由国务院批准、国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定的范围内的规划。重大环境行政决策社会稳定风险评估适用范围包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门的土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划；国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划；放射性固体废物处置场所选址规划等。

　　政府的重大建设项目决策适用于对环境有较大影响的项目，包括工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城改造等区域性开发活动，包括中外合资、中外合作、外商独资等引进项目；建设储存、处置固体废物的项目等污染集中治理项目；核设施选址、建造、运行、退役等活动，开发利用或者关闭铀（钍）矿等核工业和核技术项目。

　　凡在我国领域和管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，也要依法进行社会稳定风险评估。建设项目决策的社会稳定风险评估，应当避免与规划项目决策的社会稳定风险评估相重复。作为一项整体建设项目决策的规划，按照建设项目决策进行社会稳定风险评估，不再进行规划项目决策的社会稳定风险评估。已经进行了社会稳定风险评估的规划项目决策所包含的具体建设项目，其社会稳定风险评估内容，评估主体可以适当简化。

　　重大环境行政决策社会稳定风险的评估内容主要包括重大环境行政决策的合理性、可行性、可控性以及风险等级等。其一，重大环境行政决策的合理性。“合理”意指“合乎道理或事理”。重大环境行政决策事项是否符合可能受影响区域大多数居民的现实利益和长远利益，是否尽最大可能维护了所涉及居民的合法权益。其二，重大环境行政决策的可行性。“可行”意指“行得通或可以实行”。可行性包括经济可行性、技术可行性、政治可行性等。重大环境行政决策事项是否与本地经济社会发展水平相适应，相关配套措施是否经过科学、严谨、周密的论证；决策方案是否得到当地大多数居民的支持。其三，重大环境行政决策的可控性。“可控”意指“处于占有、管理或影响之下”。重大环境行政决策事项是否会引发环境群体性事件；决策可能引发的社会稳定风险是否可控，能否得到有效防范和化解；是否充分开展了宣传解释和舆论引导等工作。其四，重大环境行政决策社会稳定风险的等级。按照决策实施后可能对社会稳定造成的影响程度确定风险等级。风险等级分为高风险、中风险、低风险等三类。风险等级的具体划分标准应通过量化的方法予以明确。

　　（三）重大环境行政决策社会风险评估主体和程序

　　重大环境决策社会稳定风险评估工作由评估主体组织实施。适格的评估主体和透明的评估程序具有重要意义。政府作出决策的，由政府指定的部门作为评估主体。必要时，可由独立第三方作为评估主体。根据工作需要，可由政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门，有关社会组织、专业机构、专家学者以及决策所涉及居民代表等组成评估小组，开展相关的评估工作。对部门间争议较大的重大环境行政决策事项，由决策机关引入第三方评估，在充分听取各方意见的基础上协调决定。独立第三方评估主体须是有资质的评估单位。重大环境决策社会稳定风险评估程序主要包括全面听取和充分征求社会公众的意见和建议、综合分析论证社会公众的意见和建议、确定风险等级、编制风险评估报告、运用风险评估结果等。

　　（四）重大环境行政决策社会风险评估的责任追究

　　除了追究盲目决策者的法律责任，很有必要建立重大环境行政决策社会风险评估责任追究制度。对评估主体追究的法律责任主要包括行政责任和刑事责任。评估主体不按照法定的程序和要求进行评估导致决策失误，给国家和人民利益以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的，依照《中华人民共和国公务员法》的有关规定和《行政机关公务员处分条例》第二十条规定，对责任人给予相应处分；评估主体隐瞒真实情况、弄虚作假或者玩忽职守的，给国家和人民利益以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的，依照《中华人民共和国公务员法》的有关规定和《行政机关公务员处分条例》第二十二条规定，对责任人给予相应处分。需要对责任人中的党政领导干部实行问责的，依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的有关规定处理。评估主体涉嫌玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪的，可依照刑法的有关规定，追究其刑事责任。

　　三、重大环境行政决策的合法性审查和集体审议讨论决定

　　“合法”意指“符合法律规定”。现代法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的核心是要求政府的一切行政活动必须具有合法性。重大环境行政决策合法性审查是指在进行重大环境行政决策过程中，为防止违法决策而对决策权限是否于法有据、决策程序是否合法、决策的结果和实施效果是否符合法律规定等一系列问题进行论证的一种行政内部程序制度。[9] 108-109应该尽快完善重大决策合法性审查机制。重大环境行政决策要于法有据。重大环境行政决策主体应依法享有相应的决策权并在法律授权的权限范围内进行决策，决策内容和决策程序应符合有关法律法规的规定。

　　（一）重大环境行政决策的合法性审查

　　行政决策的合法性审查是依法行政和法治政府建设稳步推进的要求和保证，是政府决策民主化、科学化的制度保障。行政决策的合法性审查主要包括决策主体的权限合法性、决策程序合法性、决策的内容和实体结果合法性等方面的审查。合法性审查的主体应该是政府的法制机构。合法性审查的方式可以灵活多样。重大环境行政决策主体权限的合法性审查，主要审查决策主体的权力来源是否合法，是否于法有据，是否由法律授权，是否超越决策主体的法定职权。重大环境行政决策程序的合法性审查，主要审查决策程序是否符合法律法规的相关规定，决策程序包括决策的方式、步骤、顺序、时间等方面。重大环境行政决策的内容和实体结果的合法性审查，主要是审查决策的内容和实体结果是否违反法律、法规及部门规章的有关规定。

　　（二）重大环境行政决策的集体审议讨论决定

　　现代社会越来越复杂，公共政策的专业性越来越强，公共政策涉及的利益群体以及各利益群体表达利益诉求的方式也呈现多元化趋势。因此，重大环境行政决策的难度在不断增加，绝非少数决策者就能够轻易独立完成，仅凭经验已很难做出正确决策。因此，除了借助于传统的决策智囊团或智囊机构，还需尽快建设中国特色的新型智库，以推动政府的科学决策和民主决策。⑤领导者对既定的决策方案进行选择和拍板决定时，必须采取集体审议和讨论的方式，少数服从多数。这样可以大大减少工作失误和决策失误，大大减少不应有的损失。未经集体审议和讨论，任何个人都不得作出重大环境行政决策。

　　重大环境行政决策的集体审议讨论决定前，必须制定较为完善的议事规则。重大环境行政决策主体收到承办部门提交的审查意见和重大环境行政决策事项所有材料后，提请行党政领导召开集体审议讨论会议。重大环境行政决策集体审议讨论决定事项，应当遵守以下议事规则：

　　应当采取党政联席会议的形式审议讨论；会议组织者应当在会前告知所有参会人员集体审议讨论的重大环境行政决策事项；须有四分之三以上的领导到会；重大环境行政决策事项提请部门进行决策事项汇报并如实回答与会者的提问；其他与会人员发表意见；分管领导和其他领导最后发表意见；根据会议审议讨论情况，与会领导投票表决；根据投票表决结果，分管正职领导对审议的事项分别作出同意、不同意、修改、搁置或再次审议等决定，并对形成决议的事项进行具体而明确的责任分工。

　　会议组织者应当做好重大环境行政决策集体审议讨论的会议记录，形成会议纪要。会议记录应当包括以下具体内容：集体审议决策会议的时间、地点、主持人、出席人员、列席单位及人员、特邀专家、记录人等基本情况；决策事项以及主要问题；审议讨论过程及会议组成人员的意见，特别要写明与会者的主要分歧意见；投票表决情况；领导的最终决定。审议讨论决策事项如果通过投票表决，即可报批和公布。

　　参考文献

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