比例原则在房屋征收执行中的适用性及价值

　　2011 年 1 月 19 日国务院令第 590 号《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）公布实施，自公布之日起 2001 年 6 月 13 日国务院公布的《城市房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》）同时废止。从“拆迁”到“征收”，体现了公共利益与私人利益的权衡，也是“比例原则”

　　这一国外被视为行政法“帝王条款”的原则，在我国行政立法中价值的显现。笔者论述了比例原则的渊源与内涵、比例原则在房屋征收立法中的运用，并分析了比例原则在房屋征收管理中的价值体现。

　　一、比例原则的渊源与内涵

　　（一）比例原则的渊源

　　比例原则最早起源于雅典梭伦改革，他将正义作为目的，将限度作为社会秩序的界限，使其成为以后立法者的楷模。亚里士多德总结，成比例就是中部，公平就是比例的相称。英国大宪章规定，人们不得因为轻罪而受重罚。德国奥托·麦耶在《德国行政法》中揭示了行政权的一条重要原理，即行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采取最小侵害的方法。这就是所谓的“比例原则”。

　　20世纪初，德国学者弗莱纳在《德国行政法体系》一书中曾用“不可用大炮打小鸟”的名言，比喻警察行使权力的限度。

　　（二）比例原则的内涵

　　1. 适当性原则

　　其指所采行的措施必须适合于增进或实现行政目的，且是正确手段，即在目的—手段关系上必须是适当的。这是“目的导向”的要求。

　　2. 必要性原则

　　指在前述“适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的的方式中，应选择对人民权利侵害最小的方式。其要求，其一手段不是惟一的，存在多种选择的可能；其二在能够实现法律目的方式中，应选择对公民权利自由侵害最轻的一种。

　　3. 狭义比例原则

　　即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲，要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡择其更有利者而为之。三者相互联系、不可或缺，构成了比例原则的完整而丰富的内涵。

　　二、比例原则在房屋征收立法中的适用

　　比例原则着眼于利益的衡量，控制行政裁量权，保护行政相对人。比例原则在房屋征收立法上的适用主要有几个方面。

　　（一）房屋征收要符合正当目的

　　实行征收，首先需要解决的是目的正当性问题。原《拆迁条例》未对公共利益进行明确界定，其第 1 条规定房屋拆迁目的是为了“保障项目顺利进行”，实际上虚化了“公共利益”这一前提性条件，使拆迁范围几乎囊括了一切项目。《征收条例》则提出只有符合六项“公共利益”，且确需征收的，政府才能做出房屋征收决定。其运用行政法比例原则的适当性原则，解决了实施房屋征收的目的正当性问题。

　　（二）房屋征收要采取正当手段

　　《征收条例》以制度设计的形式，从源头、过程和结果四个方面防止违法拆迁、野蛮拆迁、暴利拆迁行为的发生，将可能对被征收人造成的侵害降到最小。比如，《征收条例》第 2、3 章中明确了房屋征收程序、征收主体资格、被征收人权利、补偿安置待遇等。在程序上《征收条例》第9、10、11、12 条等多处明确“公众参与”决策的规定。在救济方面《征收条例》规定被征收人不仅对补偿决定不服，对征收决定不服也可申请行政复议和行政诉讼。《征收条例》第 4 章“法律责任”中对征收部门人员行为、暴利拆迁行为等都明确了严格的法律责任，加大了对违法行为的惩治力度。

　　（三）房屋征收要补偿成比例

　　从效益标准看，公益征收应当遵循以最小化的私人利益损失实现最大化的社会公益的原则，而补偿方式的多元化，补偿标准的合理、公平，这也符合比例原则的要求。

　　《征收条例》第 3 章第 19、21 条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，做出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”

　　三、比例原则在房屋征收管理中的价值

　　比例原则在房屋征收立法中的运用，实质上正是对政府实施房屋征收管理行政行为的一种规制，通过制度的优化设计，其价值也将在房屋征收管理中显现。

　　（一）“最小侵害”精神减少权力滥用

　　比例原则的规范意图就是希望使相对方失去的利益无限小。《征收条例》从立法上确认了政府实施建筑活动的主导权，但政府并非可以不受限制地行使房屋征收权。首先，符合明确界定的六类公共利益范畴。其次，明确保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入国民经济和社会发展年度计划，由人大审议批准通过。

　　这要求政府启动旧区改造必须有充分准备和科学论证，防止政府领导因个人意志而任意行使征收权。实际上赋予各级人大对政府征收行为的监督权，以制约政府对征收权的滥用。

　　（二）“公众参与”约束自由裁量权

　　以往房屋拆迁缺少“公众参与”机制，被拆迁对象更多扮演“被动接受”者的角色。比例原则对行政权的限制突出地表现在对自由裁量权行使的标准和规范。其要求在能达成法律目的的诸方式中，应选择对人民权利侵害最小的方式。

　　而诸方式的选择，关键还是看由谁来决定这个“度”。《征收条例》多处明确城市房屋征收过程中社会公众的知情权、参与权、话语权，通过公众参与决策的形式，用社会公众力量更大范围监督和调节政府征收权的适用，使相对人的利益在房屋征收决定最终做出时得到合适的考量和反映，从程序上对政府自由裁量权加以限制。

　　（三）追求“公平正义”促进社会和谐

　　正义是法律的基本价值之一，其本身就包含着一种严格的比例关系，合比例才是公正的，反之，则不公正。西塞罗认为“法律具有正义和平衡的实质与力量。”比例原则的。

　　理想目标是在合法行使行政权力的前提下，衡量公共利益与私人利益、公共秩序与个人义务之间的比例关系，即将正义在公共利益与个人权利间进行合理的分配。《征收条例》通过对征收范围（“公共利益”范围）的界定、征收程序、补偿以及救济机制、法律责任的规制，本质是在房屋征收管理活动中寻找公共权益与私人利益的最佳契合点。通过比例原则从源头和本质上规制房屋征收管理活动，体现公平正义、规制行政权力、提高行政效率，促进社会的实质公正。这正是和谐社会建设所需要的。

　　四、结语

　　当然，行政法比例原则上在规范房屋征收行为上还有很多可借鉴的，如可通过其他方式实现公共利益目的，应尽量不采用征收方式；对强制搬迁没有规定裁决与执行分离制度，等等。因此，比例原则“最不激烈手段”选择对相对人和社会造成最小侵害措施的法律精神的运用，在中国政府行政活动中的运用还有相当广阔的空间。

　　参考文献：
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