《国际卫生条例( 2005) 》中的比例原则及体现

　　1 比例原则的基本概念

　　1． 1 比例原则是行政法的一项基本原则
　　
　　比例原则又称“禁止过度”原则，是行政法的一项基本原则。其本质是行政机关采取的措施不得超越宪法和法律容许的范围或目的。此外，如果有同等措施可供采用，应当选择对公民、法人和其他组织权益侵害最小的措施。

　　按照法律原则对人们行为及其条件之覆盖面的宽窄和适用范围的大小，可把法律原则分为基本法律原则和具体法律原则。基本法律原则是整个法律体系或某一法律所适用的体现法的基本价值的原则。法的基本价值是秩序、正义、自由等，除此尚有效率等其他价值形式存在。法的各种价值之间有时会发生矛盾，从而导致价值之间的冲突。从特定法律价值本身而言，则有不同价值之间和同种价值之间的冲突。就主体而言，就有个体之间、共同体之间、个体与共同体之间的价值冲突。

　　1． 2 法律的价值冲突及其解决
　　
　　立法作为一种确定普遍规则的活动，在某种意义上亦是平衡，协调各种法的价值之间可能会有矛盾和冲突。其中可采纳的规则之一就是比例原则。价值冲突中的比例原则，是指为保护某种较为优越的法价值须侵及一种法益时，不得逾越此目的所必要的程度。换言之，即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价，也应该使被损害的价值减低到最小限度。比例原则在规制措施和实现目标之间的实质正当联系中有 3 层要求: 正当性，所采取的措施可以实现所追求的目的; 必要性，所规制的措施之外，没有其他关系人或公众造成更少损害的适当措施; 相称性，所采取的必要措施和其追求的结果之间并非不成比例，俗称成本 － 效益关系。

　　2 比例原则在我国公共卫生突发事件应对中的体现
　　
　　2007 年 8 月我国公布《中华人民共和国突发事件应对法》第一章总则第十一条即比例原则，该条款内容为“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发公共事件造成的社会危害的性质、程度和范围相适应; 有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。也即突发事件严重威胁、危害国家和社会的根本利益，任何关于突发事件应对的制度设计都应当以有效的控制和消除危机作为出发点，因而必须根据中国的国情授予行政机关充分的权力，做到效率优先。同时，又必须坚持最小代价的原则。在授予行政机关为应对突发事件必要权力的同时，防止为了克服危机而不择手段。本条第一段规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。其要义是采取的手段不得与追求的目的之间明显失衡、不成比例。形象地说，不能用高射炮打蚊子。至于如何界定社会危害的性质、程度和范围，以及如何衡量可采取的措施与之相适应，总的说是一个主观判断的问题，可归结为行政机关自由裁量权的范围，但这不意味着可以随心所欲，主观臆断，而是要根据常识、信息、数据、经验、惯例、多数人的看法等因素，有程序地一事一例加以判断、决策，也就是科学的风险管理。

　　同时，本条第一款还规定，有多种措施可供选择的，行政机关应当选择有利于最大程度地保护公民、个人和其他组织权益的措施，这是比例原则的另一重要体现，意为最小侵害原则、不可替代原则和最温和原则，其主要表述应是相同有效，最小侵害。

　　近几年来，SAＲS、禽流感、甲型 H1N1 流感流行或大流行的防控中，从预测、预警、预防控制、处置、评估的一系列过程中不是应都充满比例原则的应用吗? 如对接触者的管理、疫苗及其他预防措施的应用，传染源的管理、防控措施、甚至于抢救治疗等等都应更主动、有效地掌控和运用这一原则。再如，对核辐射突发事件而言，ICＲP 和国际原子能机构IAEA 等国际组织提出了进行干预的 3 条基本原则:

　　应尽一切可能防止严重的确定性效应，干预行动是否正当的，即行动的利益要大于其危害，干预行动应是最优化的，即它应获得最大的净利益。这些原则值得专业技术人员和决策者们认真思考和深入研究。

　　3 《国际卫生条例( 2005) 》中的比例原则及体现
　　
　　3． 1 《国际卫生条例( 2005) 》中相关的比例原则

　　《国际卫生条例( 2005) 》在其第一篇“定义、目的和范围”、“负责当局”以及第二条“目的和范围”中规定本条例的目的和范围是以针对公共卫生风险、同时避免对国际交通和贸易造成不必要的干扰的适当方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。

　　世界卫生组织 2007 年世界卫生报告指出，全球公共卫生的缺失影响政治、经济的稳定发展，干扰贸易和旅游，损害物资和服务的可及性。如果威胁全球公共卫生安全的事件反复发生，还将影响人口的稳定性。自 1995 年起，条例通过政府间一系列程序不断被修订，在修订过程中考虑对流行病的新认识和积累的经验，而且对快速发展的世界及相关的全球公共卫生安全的威胁的上升趋势作出了反应，各国达成了一致意见，需要制定一个行为准则，使其不但能控制这些威胁，而且要不对国际贸易和旅行造成尽可能少干扰情况下作出这种公共卫生反应。实际上，在 1969 年的《国际卫生条例》就明确了旨在最大程度地遏制疾病在全球的播散，同时将对旅游和贸易造成的损失降到最低。

　　世界卫生组织总干事陈冯富珍博士在 2007 年《世界卫生报告》中指出: 《条例》是一份国际法律文书，目的是要针对疾病国际传播达到最大程度的安全性，《条例》还力图减轻突发公共卫生事件的国际影响。《国际卫生条例( 2005) 》的成功实施符合政治家和商业界领袖的利益，也符合卫生、贸易和旅游部门的利益。

　　3． 2 比例原则在《国际卫生条例( 2005) 》中的应用

　　由于条例的目的范围的规定充分表明了该条例的比例原则，应当说它是贯穿整个条例文书之中，尤其是在公共卫生应对( 第 13. 1、13. 5、第 46 及附件) 国际关注的突发公共卫生事件临时建议和相关的国家能力( 包括前列公共卫生应对相应条款及第 10. 3、12、13. 4、15、17、18、43、48 － 49) 入境点( 附件 1B、第19 － 23) ; 国际旅行者中卫生措施和旅行者保护包括人权( 第 3. 1、23、30 － 32、35 － 36、40、43、45 条及附件 6 和 7) 等相关内容，以及国际货物、集装箱、运输工具等有关条款规定都能体现比例原则在条例中的应用。以《国际卫生条例( 2005) 》中第四十三条“额外的卫生措施”为例进行简单论述。本条款是关于额外卫生措施的实施条件、具体内容及实施原则等内容的有关规定。《国际卫生条例( 2005) 》充分尊重国家主权，允许各缔约国在国际法的框架内，按照本国的法律规定采取卫生措施，以应对各种公共卫生事件及风险。但由于这类措施可能在一段时间内限制旅行和贸易，为保证措施的科学性和最优原则并得以顺利实施，条例规定该卫生措施必须能提供相等或大于世卫组织建议所能提供的健康保护作用，并且是否出于科学合理的原则并最小程度地限制人员旅游和贸易。因此各成员国在运用该项条款时，应格外慎重，充分体现最优化的原则，即综合所有因素、权衡利弊，得到的结果应该是所获得的利益最大、受到的损失最小，能充分体现《国际卫生条例( 2005) 》中的比例原则。

　　参考文献
　　
　　［1］ 王建宾． 比例原则在我国行政法上的引入与实践［J］． 北京建筑工程学院学报，2013，( 1) : 79 －82．
　　［2］ WHO． 国际卫生条例( 2005) ［M］． 第 2 版． 2008．