行政法中双方权利与义务的限度

　　与其它部门法领域一样，在行政法领域，限度理论同样也发挥着重要的作用。行政法作为调整行政关系、规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序以及对行政活动予以监督的法律规范，其功能所指向的对象以及其所期望解决的问题在本质上也就是行政权力的限度——政府行政权利义务与行政相对人权利义务的界限。

　　一、行政法理论都是围绕行政权力的限度来认识或设计相关制度的

　　行政法的理论基础问题是行政法赖以存在和发展的根本性问题，其中包含了行政法的部门法特点、行政法的目的、主要内容、功能和作用以及价值取向等行政法的基本问题。当然，基于不同的价值观对上述问题的认识也不尽相同，并因此形成了不同的观点和理论，如管理论、控权论、平衡论、服务论、公共利益论、公共权力论等。但笔者认为无论哪一种理论，其核心内容都是基本一致的，都是围绕行政权力的限度认识或设计相关制度的。以下以其中最有代表性的三种理论——管理论、控权论和平衡论为例来说明这一问题。

　　第一，控权论的称谓与其内容完全一致，认为行政法的本质就在于对政府权力的限制和控制，通过限制和控制政府权力以保障个人的权利和自由，从而实现政府权力的合理限度。

　　控权论原来只是英美法系国家的主流理论，在我国改革开放以后控权论也对我国行政法理论产生了较大的影响。在英美法系国家中，基于行政法限制和控制政府权力的特征，很多学者也将行政法称之为“控权法”。如英国行政法学者韦德就直接将行政法定义为“控制政府权力的法”，美国行政法学者戴维斯则认为“行政法是有关行政机关权力和程序的法律，其中特别包括了有关对行政行为进行司法审查的法律”。

　　也可以说，英美法系国家的控权论是在认识到个人与国家存在不平等的基础上，为避免处于弱势一方的公民个人的权利、自由受到处于强势一方的政府的不恰当压制，而对政府权力作出的必要限制和控制。简言之，只要能够实现对公民个人权利自由的保护就不惜削弱政府的公权力，将公民个人权利、自由置于保护的首位，而政府的公权力则处于明显的次要地位。这与英美法系国家自身的历史发展过程是相一致的，无论是英国的君主立宪制还是美国的联邦共和制都经历过与君主强权的博弈，都是根源于公民对个人权利自由的不倦追求，他们害怕出现政府公权如同君主强权一般再度凌驾于公民个体的权利、自由之上，因而在他们的思想体系中强调的是政府公权源于公民私权、政府公权服务于公民私权、政府公权不得侵犯公民私权，等等。产生于该思想体系的控权论当然也继承了这一主张，在处理政府公权与公民私权的关系时，首先考虑的是对政府权力的限制和控制，除非政府公权的增加确实有利于对公民私权的保护，也就是说将政府公权限制于保护公民私权的必要限度之内或者说只有在公民私权不足自保的领域才需要政府公权的介入，超出这一限度即为可能损害公民私权之因素，应当予以限制和控制。从这个意义上讲，笔者认为控权论所指的对政府权力的限制和控制也可称为政府公权的消极限度，其研究的核心为政府公权可以缩小在何种范围之内。

　　第二，管理论所要解决的核心问题实际也是国家管理权力的限度，尽管不能说管理论无视公民个人的权利自由，但与控权论严格限制行政公权不同的是管理论更为关心行政公权要大到何种程度才足以有效实现国家的管理职能。

　　“在整个计划经济时代，无论是前苏联、东欧各国，还是改革开放前的我国，占主导地位的仍然是管理论。”在管理论中行政法也被称为管理法，“行政法作为一种概念就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法……行政法规范调整苏维埃国家管理范围内的社会关系，即在社会主义和共产主义建设中为了完成国家任务和行使国家职能而进行实际组织工作的过程中产生的关系。”从这个意义上讲，行政法也就是调整国家管理关系、规定国家管理的原则和制度的法，是保障行政权的有效行使、提高行政效率、维护公共利益和社会秩序的法。尽管持管理论的学者在强调保障政府行政公权有效施行的同时也从不否认对公民个人的权利、自由所应当给予的保护，但问题在于政府的行政公权被放在首要地位，其逻辑基础为只有在政府有效发挥其管理职能时，公民的个人权利、自由、公共利益和社会秩序才可能得以维护。

　　基于此，当政府行政公权与公民个人权利自由发生冲突时，首先考虑的是政府的行政公权，其次才是公民个人的权利自由。这一点在前苏联时期表现得尤为突出，目前的朝鲜也是如此。

　　朝鲜于 2009 年实施的币制改革使得普通公民十多年的积蓄一夜之间化为乌有，无论其出于何种维护国家利益的考虑都难以证明这种做法的合理性，一些激进的论者甚至指出这种做法根本就是对公民私权肆无忌惮的侵害。当然，如果仅仅因为这些情况的存在就对管理论全盘否定也是不客观的。管理论在历史上曾经有过的正当性是无可辩驳的，故而与其否定管理论的合理性还不如说管理论白身是一种适合于特定历史时期的理论，是特定历史的特定产物。客观地讲，管理论在其创立之初是具有其合理的理论和事实根据的。[6]27在前苏联建立初期，社会主义政权极不稳固，作为唯一的社会主义国家，其处于各种反对势力的包围之中，这一时期的首要任务就是巩固政权、恢复和发展国民经济、解决国家和人民的基本生存问题，在此任务完成之前空谈公民个人私权和控制政府行政权力是毫无意义的，而管理论所提出的强调和加强政府的集中管理更有利于解决当时的各种迫切问题。具体到行政法领域，就表现为在处理行政主体与行政相对人的关系上强调命令与服从关系、强调领导和管理。客观地讲，管理论的不合理性主要体现在特定历史条件发生变化之后的固步白封，当社会主义国家政权相对巩固，国家的社会、经济、政治等已经发展到应当给予公民私权足够的尊重和重视时，管理论仍然还在过分强调政府的管理权力。但不管怎么说，管理论的核心也仍然是政府权力的限度，只不过其追求的是政府为实现其管理职能所需要的最大限度的权力，这就导致在处理政府公权与公民私权的关系时，首先考虑的是政府行政权力能否满足管理国家的需要，只要是为了管理国家的需要，政府行政权力可以得到最大限度的扩张，相应地公民私权也可以受到最大限度的限制。从这个意义上讲，笔者认为，管理论所指的政府权力的限度也可称为政府公权的积极限度，其研究的核心为政府公权可以在何种范围之内最大限度的扩张。

　　第三，平衡论作为行政法的基础理论是在吸收了管理论与控权论的合理因素的基础上，由我国著名行政法学家罗豪才教授等人于20世纪90年代所创立的。相对管理论与控权论而言，该理论并未片面强调政府公权的积极限度或消极限度中的某一个方面，既不是将一切行政制度设计都建立在对行政公权的不当增长损害私人权利的可能性的过度考量上，也不是为了实现政府的集权和集中管理而忽视对公民个人私权的保护或者将公民个人私权置于政府公权之下的次要地位，而是更多地关注行政相对人权利与政府行政公权之问的非对抗性和实现公共利益与个人利益双赢的可能性上。因而笔者也可以认为平衡论所追求的最终目的就是政府行政公权与公民私权达到平衡的临界点—两种权利义务达成良性互动的合理限度。平衡论认为政府行政公权与行政相对人权利应该处于总体平衡状态。基于此，行政法应该是“平衡法”，它既要保障行政权的有效实施，也要严格保护行政相对人的基本权利;既要防止行政权的滥用和违法行使，也要避免对行政公权的过度限制致使行政效率低下。其主张“行政权既要受到控制，又要受到保障;公民既要受到保护，又要受到约束;行政权与公民权之问也应既相互制约，又要相互平衡。行政法可以表述为调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政的法律规范体系”。f77尽管平衡论产生于20世纪90年代我国建设社会主义初级阶段理论逐步形成的时期一一是经济领域开始全面建立社会主义市场经济体制、政治领域开始进一步扩大社会主义民主、社会主义法制建设逐步完善所导致的必然产物。进入21世纪，我国在政治、经济等各个领域都取得了举世瞩目的巨大发展之后，平衡论仍然显示出强大的生命力。一方面，平衡论能够较其它理论更好地适应社会主义初级阶段政治经济发展的需要，也能够更好地反映社会主义初级阶段行政法的本质特征和重点任务—妥善处理社会整体发展与公民个人发展之问可能发生的冲突。因为平衡论既重视行政相对人的权利也未忽视政府行政主体行政效率的提高，既承认政府行政公权与行政相对人私权之问的潜在冲突性，也更重视对两者共性的发掘，并提出对其中任何一方的过度限制都不可能达成最佳的社会整体发展，因为对于一个群体的发展而言，最佳的结果不是群体或个人中的某一方面实现成果最大化，而是群体中的每一个成员都做对白身和群体最有利的事，追求和实现的都是对白身和群体最有利的成果—社会整体利益和公民个人利益的共赢。

　　在此基础之上，平衡论相对于其它理论对政府行政公权或公民个人权利的单方限制，更注重调动行政主体和行政相对人的积极性，对两者既要约束又要激励，促使两者形成良好的互动关系。另一方面，平衡论也是一个开放的与时俱进的理论，在接受实践的检验的同时，也随着社会的发展不断完善和丰富，其与构建社会主义和谐社会的基本精神是完全一致的。平衡论所追求的权利平衡实际上就是社会和谐。从这个意义上讲，平衡论的核心也仍然是权利的限度，只不过其追求的既不是政府为实现其管理职能最大化所需要的最大限度的权力，也不是为保护公民私权而政府行政公权做出的最大限度的限制，既不是政府公权的积极限度也不是政府公权的消极限度，而是政府公权与公民私权达成平衡的限度，是为了构建社会主义和谐社会而在两者之间做出的必要的限制和自我限制，也可以说是公民私权与政府行政公权之间的平衡限度。

　　二、行政法律关系反映了各方主体行使权利履行义务的合理限度

　　行政法律关系是行政法对由行政活动产生的各种社会关系加以调整后，所形成的行政主体相互之间、行政主体与行政相对人之间以及行政主体与其他各方之间的权利义务关系。在行政法律关系中各主体权利义务相互对应，各方在行使权利的同时都必须履行义务，各方的权利义务都处于相互制约之中。相应地，一项具体的行政法律关系也应当是处于这种制约和被制约关系所形成的限度之内，或者也可以说行政法律关系也就是反映了各方主体行使权利履行义务的合理限度。

　　第一，行政法律的基本内容是指行政法律关系主体相互之间的权利义务。尽管行政法律关系的主体较为广泛，行政主体与不同的相对方发生关系时可能形成不同的法律关系，相应的在不同行政法律关系中的具体权利义务也各有区别，但有一点却是各种行政法律关系所具有的共性特征——即无论何种类型的行政法律关系中的权利义务都是有限的权利义务且权利义务之间还互为限度，同一行政主体的权利义务是如此，不同行政主体之间、行政主体与行政相对人之间及监督主体与行政主体之间的权利义务也都是如此。例如行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，从基本特征上讲，行政主体具有权力与行政相对人具有义务的关系表现为一种以行政主体为主导的、不对等的权力与义务结构，但这并不意味着行政主体对行政相对人具有无条件性的、绝对性的支配地位。

　　事实上，除非在处理自然灾害、突发事件、战争等紧急状态下必须首先满足行政主体行使权力的特殊情况之外，这种权力义务结构甚至都不是两者之间关系的主要部分。通常情况下，处于主导地位的应当是与之相反的权利义务结构，通过这种权利义务结构强调行政相对人对行政主体的限制，因而也可以说这种权利义务结构为权力义务结构设定了必要的限度，以限制行政主体行使权力不超过合理界线。当然需要注意的是，我们在上述分析中所指的权利义务结构处于主导地位在很大程度上主要是通常的认识或主要是理论上的认识，在社会实践中经常会发生行政主体权力凌驾于行政相对人权利之上的情况，其反映的就是权力义务结构超出合理限度所导致的结果。

　　第二，行政法律关系的产生也受制于特定的法定理由和行政法的规定，一项具体的行政法律关系的产生也即在法定限度内满足了产生行政法律关系的全部必要条件。一般来讲，行政法律关系的产生是指因法定事由出现后，行政法律关系的主体之间按行政法规定的权利义务模式形成的必然的权利义务关系。由此可以看出，行政法律关系必然首先满足两个前提条件才可能产生，其一是行政法已经规定了权利义务的模式，其二是客观上已经具有了适用行政法规定的权利义务模式的法定条件——法律事件和法律行为。这两项条件实际上也就为行政法律关系的产生划定了清晰的边界，在此限度之内能够产生行政法律关系，反之则不行。

　　如法律事件无论是社会事件还是自然事件虽然都是不以人们的意志为转移的事件，但也并非只要有具体的事件发生就会引起行政法律关系，而要求这一具体的事件必须处于行政法规定的权利义务模式的限度之内。我国户籍法规规定“婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。弃婴，由收养人或者育婴机关向户口登记机关申报出生登记。”这就是表明行政法规已经设定了户口登记法律关系的法定模式，当然仅有此规定并不能直接产生户口登记法律关系，还必须要有自然人出生这一法定事件，自然人一旦出生无论其亲生父母的态度如何均不影响户口登记法律关系的形成，户主、亲属、抚养人、邻居、收养人或者育婴机关都有权利完成该项行政法律关系。就法律行为与行政法律关系的产生而言同样也是如此，法律行为是产生行政法律关系的最主要的法律事实，但这种法律行为也只能是行政法预先规定的行为，即行政法预先将此行为纳入了能够引起行政法律关系的权利义务模式之中。如公安机关有权通过处以具体的治安管理处罚，要求非法持有5 克海洛因的违法行为人承担 5 天行政拘留和1000 元罚款的义务，但前提必须是治安管理处罚法已经明确规定，对非法持有鸦片不满200克、海洛因或者甲基苯丙胺不满 10 克或者其他少量毒品的违法行为人可以处 10 日以上 15 日以下拘留，还可以并处 2000 元以下罚款。也就是说，如果没有法律作出的对特定行为处以治安管理处罚的相关规定，则公安机关不能对该特定行为处以治安管理处罚，也就不能引起治安管理处罚法律关系。

　　第三，行政法律关系的变更就其实质而言就是在法定限度内产生的局部变化。行政法律关系的变更是指在法律关系产生后因一定的原因而发生了局部的变化。这里特别要注意的是只有法定限度内的原因才可能导致行政法律关系的变更，超出了法定的限度则可能形成新的行政法律关系而不仅仅是原行政法律关系的变更。

　　例如主体的变化可发生行政法律关系的变更，但必须限定于主体的变更不影响原权利义务。

　　某企业未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准，被环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。但在缴纳罚款之后将治污设施重新安装使用之前，该企业被其他企业兼并，也即行政法律关系中的主体发生了变化，但这种变化并不影响原权利义务的质和量，只不过是由兼并后的企业继续承受原企业重新安装使用防治污染设施的义务。但是主体的变化超出了影响原权利义务的必要限度，改变了原权利义务的质和量时，则不再是行政法律关系的变更，而是行政法律关系的消失了。

　　如前例中某企业不是被兼并而是依法宣告破产了，则重新安装使用防治污染设施的义务也因没有承接主体而随之消灭。再如客体的变化也可能引起行政法律关系的变更，但必须限定于客体发生的变化不影响原权利义务。如根据我国海洋环境保护法规定的“海岸工程建设项目的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。环境保护设施未经环境保护行政主管部门检查批准，建设项目不得试运行；环境保护设施未经环境保护行政主管部门验收，或者经验收不合格的，建设项目不得投入生产或者使用。” 某海岸工程建设项目的环境保护设施未达到规定要求即投入生产、使用的，被环境保护行政主管部门责令其停止生产，并处 10 万元的罚款。在停止生产并缴纳了 10 万元罚款之后，该海岸工程建设项目的建设单位主动完善并使用了环境保护设施，此时应可视为客体发生了不影响原权利义务的变化。

　　因为停止生产是为了避免造成实际的环境污染，而完善并使用了环境保护设施也能达到同样的效果，故该项行政法律关系只是发生了变更。但如果超出了客体发生的变化不影响原权利义务的限度则不能发生行政法律关系的变更，如被处以行政拘留的违法行为人就不可能用缴纳罚款来换取行政拘留执行期间的人身自由。基于此，笔者认为行政法律关系的变更只能是合理限度内的原因所引发的局部变化。

　　第四，在行政法律关系的消灭中也存在着限度问题。行政法律关系的消灭是指原行政法律关系不再存在，包括主体、客体和内容的消灭。

　　其中行政法律关系的主体可以通过放弃权利导致行政法律关系消灭，但需要注意的是并非所有的行政法律关系都可以放弃自己的权力，某些特定行政法律关系主体根本不能放弃权力而使行政法律关系消灭。在行政法律关系的各方主体中，行政相对人可以通过放弃权利而使行政法律关系消灭，因为行政相对人的权利属于自己可以自主处分的权利，一旦他们放弃权利也就意味着他们基于自己的意志免除了行政主体承担的相应义务，从而也就消灭了双方原有的行政法律关系。如依我国国家赔偿法之规定，如果行政机关及其工作人员在行使行政职权时以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害的，受害人有要求行政机关赔偿的权利，该行政机关也依法负有赔偿的义务，也就是说因为行政机关的违法行为导致其与受害人之间形成了行政赔偿法律关系。

　　行政机关的行为在引起该行政赔偿法律关系时起到了决定性的作用，但在决定该行政法律关系以何种形式结束，受到伤害的行政相对人掌握了更多的主动权，因为行政相对人的权利属于可由自己自主支配的权利，只要其处于意志自由的状态就可以决定行使或者放弃该项权利，一旦他们作出了放弃行政赔偿权利的决定，也就免除了行政主体的赔偿义务，从而导致双方行政赔偿法律关系的消灭。与行政相对人相反，行政主体放弃权利则受到了严格的限制，除非是国家赋予的行政权力之外的其它权利，否则行政机关不得随意放弃，因为国家赋予的权力对于行政机关而言既是权利同时也是义务，行政机关有权利实施某行为也就意味着其有义务实施某行为，而义务是不得放弃的。如在治安案件调查结束后，对那些确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为，公安机关应当根据情节轻重及具体情况对违法行为人作出处罚决定。

　　在此作出处罚决定就既是公安机关的权力也是公安机关的义务，这种权利是不能放弃的，如果公安机关在应当作出处罚决定时放弃了权利导致了治安处罚法律关系的消灭，则公安机关就不仅仅是放弃权利而是不依法履行自己的义务，应当对此承担相应的法律责任，该具体违法行为的受害人或监督机关也可要求公安机关依法履行职责，并且还可追究其行政不作为的法律责任。由此可见，即使对权利的放弃也必须受到必要限度的限制，超出了限度不仅不能消灭行政法律关系还会在此基础之上形成新的行政法律关系。

　　三、行政法基本原则所揭示的核心也是权力义务的限度

　　行政法的基本原则是指反映现代民主宪政精神，集中体现行政法的目的和价值，贯穿于行政法规范之中，并指导行政法的制定、执行和遵守，规范行政行为实施和行政争议解决的基本准则和原理。其蕴涵着行政法的精神实质，是行政法的具体原则和规则存在的基础，也是行政法理论中带有基础性根本性的问题。行政法的基本原则是行政法在控制行政权的过程中逐步形成并由行政法学者概括和总结出来的，是人们对行政法现象的理性认识。尽管由于受到不同法域不同政治体制不同历史背景等因素的影响，人们对行政法基本原则有着不同的表述，但无论是何种表述都有一个共同点，那就是它们都是围绕着一个具有统一性和稳定性的基本精神把数量众多、易于变动的行政法规范贯穿起来，而这一基本精神就是权力义务的限度。

　　第一，合法行政的实质就是在符合法律规定的限度内行使行政权。一般来讲，合法行政是依法行政原则的首要内容，要求行政机关实施行政职权必须依法律法规进行，否则行政机关不得作出影响行政相对人权益或增加行政相对人义务的决定。具体体现在职权法定、依照法律规定行政、法律优先和法律保留等 4 个方面。

　　职权法定反映了行政职权在实体内容上的限度，其要求所有行政权力的取得必须都源于法律的创设和规定，行政权力的行使都必须以法律为依据。我们可以从两方面理解职权法定为行政职权所设定的限度，一方面职权法定是行政职权在内容、范围和行为限度上确保合法的根据，唯有由法律创设和规定的行政职权是行政主体据以行政的依据，否则行政主体不得为之；另一方面职权法定也就意味着逾权无效，法律法规在规定行政权力的同时，必然会在行政权力的时间效力、空间效力、运用程度、运用方式等方面设定必要的界限，超越这些界限行使行政职权即为不合法。如治安管理法规定“殴打不满十四周岁的人应处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款”，则公安机关在处理此类案件时就决不能依自己的好恶对违法行为人处以超过 15 日的行政拘留。依法的规定行政也可被认为是对行政职权在适用程序上的限制，其要求行政主体行使行政职权不仅不得超越法定的权限还必须遵循法定的程序。这也是法律为了保证程序正义而对行政主体实施行政行为的方式、步骤、时限、顺序等所设立的必要限度，毕竟非依法定程序取得的证据或得出的结论都是不可靠的。法律优先则反映了不同位阶层次的法律文件的效力限度，法律优先“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力”。具体而言就是法律、行政法规、行政规章的效力依次而定，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范相抵触，否则即为无效。也就是说下一位阶的法律规范的效力限度就是必须建立在与上一位阶的法律规范不相抵触的前提之下。法律保留的实质也可以理解为行政权力的设立限度，其要求凡有关限制或剥夺行政相对人基本权利的重大立法事项必须由立法机关通过法律规定，行政机关不能通过行政法规加以规定，除非已经取得了立法机关的法律授权。总的来说，合法行政实际也就是要求行政主体必须在法律规范已经划定的限度内来设立或行使行政权力。

　　第二，合理行政的实质是行政自由裁量权的合理限度，是在合法行政的基础上对行政权力所作的进一步限制。合理行政要求行政主体不仅应当依据法律的明文规定实施行政行为，还必须同时不违背公平正义的基本要求。之所以要考虑公平正义的要求主要是因为自由裁量权的存在，更深层次的原因是社会生活的复杂性和行政活动的复杂性，面对这种复杂性行政法律规范不可能在细节上完全同步发展，甚至可以说行政法律规范永远也不可能赶上社会的变化，因而行政法律规范做不到对每种行政权力都做出全面的具体的规定，太过细致则可能使得行政法对一些不可预知的新情况无法调整，基于法律规范的稳定性和严肃性也不可能随变随改，为了尽可能适应社会生活的复杂性和快速变化，其必然要在符合法律规范的前提下针对一些可能出现的新情况做出预见性或原则性规定，使得行政主体对这种新情况作出及时的反应。行政机关的这种在法定范围和幅度内根据自己的判断做出决定并行动的权力也就是行政自由裁量权。关于行政自由裁量权的规定在行政法律规范中广泛存在，事实上在行政法律规范中凡非确定性规定都包含或多或少的行政自由裁量权，如“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。”“强买强卖商品，强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”等等。这些存在“可以”、“或者”之处都赋予了行政主体可选择性，给行政主体留下了自由活动的空间，根据这些规定行政主体选择“是”或“否”应当都不违背合法行政的要求。从积极的方面看，行政自由裁量权的这种可选择性使其能够灵活适应社会生活的变化，但这种灵活性也使其不可避免地更易于被滥用，毕竟行政自由裁量权也是行政权力之一，同其他行政权力一样也具有国家意志性、法律性、强制性和主动性，仅仅依靠赋予其灵活性的行政法律规范不足以保证行政主体做出最佳的或者最有利于行政相对人的选择，因而对其必然进行合法性控制之外的进一步限制，以保证行政主体公正合理地行使行政自由裁量权。一般而言控制行政自由裁量权不是依靠行政法律规范而是行政法的原则和精神，但也并非没有具体的标准和内容。关于合理性的标准和内容，在各国行政法上都有自己的观点，如在美国，法官们认为滥用自由裁量权的类型包括：1. 不正当的目的；2. 错误的和不相干原因；3. 错误法律或事实根据；4. 遗忘了其他有关事项；5. 不作为或迟延；6. 背离了既定的判例和习惯。这些关于合理性的具体内容和标准当然也就是对行政自由裁量权作出的具体限度。

　　第三，程序正当也是在程序合法基础之上对行政主体行使行政权力作出的进一步限制。行政程序正当是指行政机关必须遵循正当公正的程序才能行使行政权力，做出影响行政相对人权益的决定。而且对于程序的正当性、公正性也不是仅仅停留在法的精神层面，在成文法中也有具体反映。如美国宪法规定“非经正当法律程序，不能剥夺任何人生命、自由和财产”，其程序正当性具体落实在任何人不得作为自己案件的法官并且任何人在行使权力可能给他人造成不利影响时必须听取对方的意见。在我国，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》

　　也规定了行政机关实施行政管理，除涉及国家机密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，等等。其中行政公开就是通过公开行政活动的依据、过程、结果和相关情报信息等以保障行政相对人的知情权和参与权；行政主体在作出行政决定特别对行政相对人不利的决定时，负有说明作出行政决定的事实根据和法律根据的义务，还应当事先通知相对人，并听取其对相关事实、理由的陈述和申辩，在作出涉及相对人的重大权益的事项时还应当依法举行听证，等等。在其他的行政法律规范也明确规定正当程序的内容，如治安管理处罚法中就规定了“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。”基于此，笔者认为这也就是对行政主体行使行政权力在程序上设立的正当性限度。

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