公务员权利救济概述

    本篇论文目录导航：

【题目】我国公务员权利救济制度建设探究 
【绪论】公务员权利侵害救济体制探析绪论 
【第一章】公务员权利救济概述 
【第二章】公务员权利救济的相关理论 
【第三章】境外国家和地区公务员权利救济制度和启示 
【第四章】我国公务员司法救济制度现状及不足 
【第五章】中国公务员权利救济体制的完善 
【参考文献】公务员权利保护救济机制研究参考文献

　　第一章 公务员权利救济概述

　　1.1 公务员概念解析

　　1.1.1 公务员的含义

　　英国是世界上最早建立公务员制度的国家，将公务员称之为“文官”（civil servants），“文官是指政治的或司法的职务以外的、以文职资格录用、报酬全部直接由议会所通过的款项支付的英王公仆而言1”.据此可知，在英国，所有经选举和以政治忠诚关系得以任命的人员，都不是公务员。英国的公务员概念有两个鲜明的特点：第一，非政治任命，公务员只忠诚于法律和自己的职责，不向任何政党或政治人物负责；第二，长期任职，只要公务员不违反相关的法律规定，公务员就可以长期任职。就公务员权利救济而言，在英国，主要指的是文官。在法国，把所有在中央到地方政府系统的工作人员和立法、司法、军队机关中的工作人员以及公共企事业单位中供职的人员，都称之为公职人员。但是，并非所有的公职人员都是公务员。“只有某些受到公法制度制约的公职人员才有公务员资格2”.在日本，不同的法律对于公务员概念的界定也是有一定的差异的。但是，目前判定公务员概念的主要依据是《国家公务员法》和《地方公务员法》这两部法律。尽管这两部法律对公务员做了国家和地方的区分，但是其判断公务员的标准却是一致的，主要有三个方面：一是正在从事国家事务；二是由国家的任命者任命；三是原则上领取国家工资3.除此之外，日本的公务员还分为特别职和一般职。特别职是指由选举产生或者依据政治原则任命的，一般职是指不采用政治原则任命，在《国家行政组织法》所规定的行政机关任职，服从人事院管理的公务员。日本的公务员权利救济制度主要针对的是一般职公务员。

　　从以上的分析可以看出，各国对于公务员概念的内涵和外延的界定都是不同的。这与各国不同的历史、政治、文化有着密切的关系。新中国成立后，在原有的干部管理制度的基础上，建立了新的干部人事制度。该制度深受苏联模式的影响，将负有革命工作的人员统称为“国家干部”.随着我国经济，政治和社会发展变化，这一概念的弊端不断显现。为了解决这些弊端，中共十三大顺应时代发展的要求，提出要建立公务员法律制度。这是 “公务员”概念首次出现在官方的文件中。此后的立法均沿用了“公务员”这一词汇，但是随着立法的变迁，其含义也在不断地发生变化。《条例》第 3 条规定：“公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的所有工作人员1”.而《公务员法》第 2条规定：“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员2”.可见，公务员法所定义的公务员范围要远远大于条例所界定的范围。公务员法对公务员的定义，既明确了我国公务员的内涵，又确定了判断其外延的标准。

　　1.1.2 公务员的范围

　　通过对主要国家公务员范围的对比，笔者发现各国因其不同的社会结构和政权组织形式，在界定公务员的范围时，存在比较大的差异。总体上可以划分为三种类型。

　　第一种是以法国、日本等国家为代表。在这些国家，公务员的范围比较广泛，将从中央到地方政府机关的公职人员，各级立法、司法、检察机关，国立学校、医院、国有企事业单位供职的人员及军人等全部划为公务员。

　　第二种是以美国、德国等国家为代表。在这些国家，行政机关中的所有工作人员被称为公务员，包括内阁总理、部长等政治任命的和其它法律任命的官员，但是不包括企事业单位的工作人员、法官和军人。

　　第三种是以英国等国家为代表。在这些国家，公务员仅指的是行政机关内部的工作人员，并且排除他们当中由选举产生和政治任命产生的公职人员。

　　以上讨论的是国外具有代表性的公务员范围的界定类型。我国公务员的范围与上面第一种的范围类似，但并不完全相同。依据《公务员法》的规定，我国公务员的范围包括行政机关的工作人员、人大及政协机关的工作人员、司法机关的工作人员、中国共产党机关的工作人员和各民主党派的工作人员。但是对于公务员具体范围的这种界定，社会上和学术界一直存在着一些争议，主要是党政机关工作人员和法官、检察官是否应纳入公务员范围的问题。但是这一问题本文并不过多的讨论，本文讨论的公务员范围主要是行政机关中的非领导职务公务员，因为担任领导职务的公务员主要受组织法的调整。

　　1.2 公务员的权利

　　1.2.1 公务员权利的含义

　　公务员的权利是指公务员基于其公务员身份而享有的法律法规所规定的权利。其特征是：首先，公务员的权利是法定的，法律赋予公务员更有效地行使职权和执行国家公务的权利。任何个人和组织不得随意变更或否定公务员的权利。其次，公务员权利的内容是，公务员本人可以做出某种行为，要求他人做出某种行为或抑制他人某种行为。公务员权利是一种对世权，有要求他人履行和抵御外来侵害的能力。最后，公务员权利是公务员可以做的行为，是一种可选择权利。权利不同于义务，权利从理论上来说是可以放弃的，公务员可以实现其权利，也可以不实现其权利。从这个意义上讲，公务员权利不同于公务员职权。公务员职权是公务员基于担任职务应当履行的法定职责，公务员职权不可懈怠和放弃，必须依法行使，否则将承担相应的法律责任。

　　1.2.2 公务员权利的类型

　　尽管各国关于公务员权利的法律规范有所不同，但是权利的内容却是大致一致的，主要有以下几项权利：

　　身份保障权，是指公民经法定程序获得公务员身份后，只要不违反法律规定的影响公务员身份的事由并经法定程序，其公务员身份不受影响。该项权利是公务员享有其它所有公务员权利的基础性权利，同时也是其履行职权的合法性基础。身份上的瑕疵不仅直接影响其行为的有效性，也很可能损害公务员个人的权利。对于公务员的身份保障权，我国《公务员法》第 13 条第 2 项规定了公务员的身份保障权。根据该条款的规定，我国对公务员身份的保障采用了严格的法定主义，即要对公务员进行身份上的处理，必须具备法定的事由并经法定的程序，否则，不能对公务员进行身份上的处理。这项规定不仅为公务员身份的保障提供了强有力的支撑，同时在一定程度上也能促进公务员排除不当干扰、秉公执法和维护独立的人格。

　　经济利益权，也有学者将其称为公务员财产请求权，是指公务员因其公务员身份而享有某种经济待遇的权利。从表面上看，公务员的这种财产权利与公民所享有的经济利益权是一致的，但是由于公务员法律关系的公法性质，二者在具体权益享有上是有所区别的。在一般的劳资关系中，工资基本上通过当事人之间的契约来规定，与此不同的是，在公务员法上，做为勤务条件法定主义的组成部分，严格规定了工资法定主义，公务员工资、津贴都以法定形式规定。公务员工资法定主义，是公务员依法履行公职的一项重要保证，是公务员摆脱人身依附关系的一种重要措施。“公务员的工资来源于国家财政，是基于公务员与国家间的行政法律关系的考虑，可以看做是行政收益权的体现1”.退休金是公务员为国家服务一段时间，达到法定的退休年龄或条件后，其不再作为国家工作人员继续履行职责，但仍然享有国家财政支付一定金额货币的权利。它是为公务员在年老后不能为国家继续工作的情况下，仍然能维持自己的生活需要而设立的。近年来，国家适应市场经济发展的需要，针对公务员在工资、退休金、和保险福利方面存在的问题，不断制定、调整公务员工资正常增长机制、养老保险、职业年金和专项补贴等相关的政策规定。这对于公务员的跨行业流动、稳定公务员队伍和保持公务员的独立人格，依法履行职责都产生了积极的意义。

　　政治权利，是指公务员参与国家政治生活的民主权利和表达个人政治见解和意愿的自由，是公民政治权利在公务员身上的特殊体现，包括个人信仰、言论、罢工及结社等自由。作为公民的一部分，公务员理应享有普通公民所享有的一切政治权利，但是公务员履行公职的特殊身份又决定了其在政治上应该保持中立的立场。因而，如何协调公务员的政治权利与政治中立原则的冲突便成了一个十分重要的问题，这个问题的实质就是公务员身上同时承载的个人基本人权权利与公共利益的冲突。对于这个问题的处理，各国因人权保护的重视程度和各国国情的不同而有所不同。但是总体上来说，各国在保障公务员政治权利的同时，都基于公务员身份的特殊性对其政治权利进行了一定的限制。例如，法国公务员的公共自由主要包括意见自由、结社自由、罢工自由。其中意见自由是指公务员的信仰自由和言论自由两个方面。但是言论自由在公务员执行公务之时和之外是不一样的，公务员在执行公务时，法律规定公务员不能够做任何使他人怀疑他的政治中立态度和对现行政治忠诚的行为；不执行公务时，公务员仍然需要对自己的言论给予一定的注意。公务员的结社自由，是指公务员组织社团和工会的自由。所谓社团，是指一定数量的成员基于一定的共同利益而依法组织在一起，从事一定的活动的组织。工会是指维护公务员职业利益的团体。但是公务员不能组织反政府的团体。对于罢工自由的认识，法国经历了一个从认为其违法到确认其合法但须附带条件的渐进认识过程。法国行政法院的判例认为，公务员有为职业利益罢工的权利，但是不能为了政治利益而进行罢工。

　　1.2.3 我国公务员权利的发展

　　随着时代的进步和国家对人权保护工作的日益重视，我国在公务员权利方面也在逐步发展。同时，由于网络技术的发展，一些与公务员权利相关的偶发事件也会引起全社会对于公务员权利的热议，比如今年有关公务员养老改革、工资调整的讨论以及当下热议的关于公务员是否有权炒股的问题的讨论。理性讨论能够有效地化解社会分歧，达成社会共识。有关公务员权利的理性讨论有利于辩明其中的是是非非，对公务员权利的发展是十分有利的。

　　理性讨论也是我国立法工作的一项非常重要的传统。2005 年颁布的公务员法就是在总结之前的关于国家公务员暂行条例和其它公务员管理法律、法规的理性讨论的基础上形成的。与以前的公务员暂行条例相比，该法对公务员权利的规定更为全面和科学，体现出对法治精神和公务员个体权利的尊重。虽然公务员法存在对公务员权利规定比较笼统、操作性差的问题，但是这丝毫不妨碍其较暂行条例体现出的进步性。笔者认为，这种进步性主要体现在公务员法第54 条规定的“抗命权”等实体权利的创制和确认，以及第 80 条和 81 条对于公务员辞职法定程序和不得辞职法定事项的细化规定、第 90 条和 91 条对于公务员申请复核、申诉的法定事项和法定程序的细化规定以及第 100 条规定的聘任制公务员可就履行聘任合同与机关发生的争议适用人事争议仲裁与诉讼解决方式等程序性权利的规定当中。尤其是“抗命权”的创制，表明了立法者在法律与权力的关系这一问题上的态度，体现了对法治精神的认同与坚守。在人治传统相当深厚的中国，在特别权力关系理论影响十分巨大的内部行政管理领域，这不能不说是一个巨大的进步。虽然有研究者认为，在实践中认定“上级的决定或者命令有错误”比较困难，且在现实环境中缺乏可操作性。但笔者认为这一规定体现的态度和精神弥足珍贵，这种态度和精神将会对我国公务员与机关之间关系的重构产生深远的影响。

　　1.3 公务员权利救济

　　1.3.1 公务员权利救济的含义

　　公务员权利救济，是指公务员基于公务员身份依法享有的权利受到侵害后，特定主体依法对侵害行为加以矫正，以及对受到侵害的权利进行补救，以维护其合法权益的制度。法谚有云“无救济无权利”,任何一项权利，如果没有相应的有效的救济途径，这项权利就只能是文本上和观念上的权利，它在现实世界中是个奢侈品，是很少能被权利人实际享有的。因而救济制度在公务员权利实现方面有着至关重要的作用。

　　侵害公务员权利的可能是执法时面对的行政相对人，也可能是公务员自身作为内部行政管理行为的对象时的做出管理行为的机关。鉴于全面展开这个问题的复杂性，本文只讨论行政机关的具体人事管理行为对公务员权利造成侵害时所引发的权利救济问题。

　　1.3.2 公务员权利救济的类型

　　从不同视角，对研究对象进行类型分析是深入发现研究对象不同特征的重要方法。科学、合理的划分标准，有益于从多个角度全面认识、理解研究对象。笔者以是否经过法院审判和需要公务员主动申请为标准，将公务员的权利救济方式划分为如下类型：

　　1.3.2.1 诉讼救济和非诉讼救济

　　诉讼救济是指当公务员认为自己的权利受到侵害后，依据一定的程序向有管辖权的法院提起诉讼，法院依法进行审判并作出裁决的权利救济方式，如法国的行政法院救济方式。非诉讼救济是指通过诉讼方式以外的其他方式对遭受侵犯的公务员权利进行救济的方式，如我国公务员法规定的复核、申诉、控告这三种行政救济方式和人事争议仲裁。

　　在解决公务员权利救济问题的所有方式中，诉讼是立场最中立、程序最规范的救济形式，因而现在很多国家都已经采用了这种方式来维护公务员的合法权利，我国除了上文中提到的两个特例外，尚未采用诉讼方式对公务员的合法权利进行救济。非诉讼救济中的行政救济是我国公务员法规定的最主要的公务员权利救济方式。

　　1.3.2.2 依申请救济和依职权救济

　　依申请救济是指当公务员的权利遭受侵犯后，公务员向救济机关提出救济申请，救济程序才会启动的救济方式。如公务员请求司法机关通过审理人事行政诉讼案件来维护自己的权利。依职权救济，是指当公务员权利遭受侵害时，无需公务员本人提出申请，救济机关可以依法、主动对公务员权利实施救济的方式。

　　1.3.3 公务员权利救济的原则

　　公务员权利救济的原则是制定、变更和实施公务员权利救济制度时必须遵守的根本准则，是公务员权利救济制度的灵魂。笔者认为应遵循如下原则：

　　首先，正当程序原则。正当程序原则，是指公务员权利救济制度应贯彻程序正义的理念和要求，在制度的制定、变更和实施时，要让相关的利益方充分参与到争议的解决过程中，让他们进行充分地质证、辩论；并遵从法律的公平正义、保障人权和效率等价值，科学、合理的设定相关主体的程序权利和义务，形成一套解决纠纷的程序体系。正当程序原则发源于英国，长期以来为英美法系等国家所重视。我国长期存在“重实体、轻程序；重结果、轻过程”的观念。鉴于正当程序的理性价值，我国学界已逐步接受并开始大力提倡正当程序原则在法制建设中的运用，同时，也取得了一定的成果。但是，还有很多制度并未完全彻底的贯彻正当程序的原则，公务员权利救济领域便是其中一例。随着正当程序观念的逐步深入人心，公务员群体也在强烈要求将正当程序充分运用到公务员制度的建设中来，以防止机关首长的恣意对其权利的侵害。

　　其次，行政内部救济前置原则。这一原则是指当公务员认为其权利遭受侵害后，应先通过内部行政救济方式进行救济，只有当公务员对内部行政救济方式所产生的结果不满时，才可以通过申请司法救济的方式解决纠纷。笔者认为，行政内部救济前置体现了一种折中思想，具体来说，就是在人事管理争议方面行政管理权与司法审判权之间达成了一种妥协。按照特别权力关系理论和内部行政行为不可诉理论，司法权是不能介入行政机关的人事管理行为的。但是法治观念和实践的发展都要求司法权介入行政机关的人事管理行为。为了调和这种矛盾，行政内部救济前置便成了一种不错的折中方式，既照顾了行政权的相对独立性，又顺应了司法权介入这一领域的必然性。同时该原则也有利于行政机关与公务员在行政权的范围内就争议达成共识，降低争议解决的成本。鉴于行政内部救济前置原则的优势，世界很多国家都采用行政内部救济前置原则，并取得了良好的效果，如英国。

　　最后，司法最终救济原则。在前面的论述中，我们虽然强调行政内部救济前置原则的优势，但是我们并没有否定司法救济的作用。行政内部救济前置，是因为它具有便利、高效、减轻法院负担、降低公务员维权成本等优势。但同时它也存在明显的劣势，那就是行政机关在人事争议的处理过程中欠缺中立性的地位，这必然会影响到争议的公正解决。而司法救济正好弥补了行政救济的这一先天不足，同时司法救济具有更严格的程序，其作出的裁决，更容易为双方接受、执行。