我国快递业务经营许可制度的构成与思考

　　一、我国快递业务经营许可制度设立与存续的必要性

　　1. 问题的提出

　　2009年《中华人民共和国邮政法》（简称《邮政法》）修订时，确立了快递业务经营许可制度，并施行至今。对于该制度在我国设立及存续的必要性，目前实践中并非毫无争议。有观点认为，对快递业务不应在工商登记前设立前置许可，目前的经营许可制度对自由竞争有害，应尽快实行单纯的准则主义，快递市场秩序的整治主要依靠加强事中和事后监管；①亦有观点认为，不应对快递业务从整体上适用经营许可，而应进行分类许可，即仅对信件业务实施前置许可，其他业务贯彻准则主义，直接进行工商登记。[ 1 ] 、②尽管上述两种质疑并非主流，但目前在业内确有一定存在空间，并且已经在某种程度上影响到了快递业务经营许可制度在实践中推行的坚决性，且有可能导致后续有关立法在完善方向上产生犹疑或偏离。因此，笔者认为，应对其是否具有合理性及时予以澄清。

　　现行《邮政法》颁布之初，由于存在之前民营快递长期未能得到法律明确认可并在实践中一直被作为“黑快递”对待这一现实背景，快递业务经营许可制度的确立被作为民营快递得以合法进入市场的标志，其解读方向亦侧重于对民营快递由实际上的“禁”到法律通过许可制度所明确的“放”,进而因其所释放的“市场主体具有平等性”

　　这一法治信号而获得充分肯定。但制度施行至今，伴随着快递业突飞猛进的发展及其对经济发展贡献度与社会认可度的快速提升，对民营快递企业合法地位获得的欢呼迅速成为历史，社会关注的主要矛盾已经悄然变化为快递业发展仍然不能充分满足经济发展和人民生活的急迫需要，如何为快递业发展进一步松绑并为之提供更加有力的法律与政策支持，成为全社会新的共同期待。

　　在此背景下，快递业务经营许可制度开始接受另外一个维度的关注与审视，即当前该制度是否构成对我国快递业发展的不当束缚，对快递业务经营许可制度存续必要性的不同认识亦随即产生。

　　2. 快递市场的特殊性分析

　　经营许可属于市场准入制度中的特殊市场准入制度，仅针对特殊市场设定。快递市场属特殊市场，其特殊性同时体现在以下多个方面：

　　（1）快递服务直接涉及社会公众的财产安全和基本人权。

　　快递服务的寄递对象主要是财产性质的物品，大量快件在寄递过程中由快递企业直接或间接占有，用户并不能对这些脱离自身掌控的财产进行任何支配，亦无法对快递企业损坏、擅自处分甚至直接侵夺其财产的行为进行有效防范和制止。与发达国家对快递使用率较低的情况不同，目前快递服务在我国属于典型的公众服务，③直接涉及不特定多数人的财产安全。此外，快递服务的寄递对象还包括一定范围的信件，④而信件寄递的依法进行，关系到公民通信权这一基本人权的顺利实现。

　　（2）快递渠道易于被不法分子利用，影响国家安全和社会公共安全。

　　快递活动具有寄件人与快件分离、快件因封装而具有一定隐蔽性以及进行点对点便捷服务等特点，一些不法分子往往会选择利用该渠道寄递法律禁止的危险品，甚至毒品、爆炸物以及涉黄、涉赌、涉枪、涉恐物品，或者含有煽动颠覆政权、分裂国家、泄漏国家秘密、扰乱社会秩序、破坏民族团结、宣扬邪教迷信、教唆犯罪等内容的印刷品，这不仅会影响到广大人民群众的生命财产安全，而且会直接危害国家安全和社会公共安全。

　　（3）我国快递企业亟待转型升级。

　　当前，我国快递业的发展不仅不能充分满足经济社会发展的需要，而且已经暴露出了较为突出的散、乱、差问题。即使在快递业务经营许可制度施行了一段时间之后，经营不规范、服务质量良莠不齐、安全隐患多、无序和不正当竞争等问题依然普遍存在。而快递服务在拉动内需过程中所应进一步发挥的巨大作用以及国家对其做出的“新三业”的发展定位，⑥均使社会对快递市场优化资源配置与实现企业转型升级的期待变得更加迫切。

　　（4）快递市场属于新兴市场，市场自发调节机制与监管机制均不够健全。

　　目前，我国市场经济体制还不够成熟，快递市场更是处于发展的初级阶段，无论是单纯依靠自身调节或行业自律，还是仅仅依赖仍然处于探索阶段的事中、事后监管制度，均不能迅速、有效、低成本地解决快递市场存在的散、乱、差问题，而正在建设中的行业监管队伍监管经验的明显缺乏，又进一步放大了事中、事后监管制度的不足。

　　3. 结论

　　上述分析表明，尽管放松准入、加强事中及事后监管已经成为当前市场经济社会监管模式的主流，但特殊性的存在决定了凡事都不能一刀切。无论是基于快递服务自身的特点，还是基于当前阶段我国的基本国情，均需对快递市场进行较强的国家干预。快递市场既需要在更加优化的自由环境中发展，也需要在更为积极的国家干预中培育。而属于事前监管的经营许可制度，就是有效的市场培育手段之一。其功能既体现为控制风险、保障安全，又体现为优化资源配置、构建良好的快递市场生态秩序，并有助于现行国家产业政策的推行。

　　从法律依据来看，考虑到快递服务既属于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定活动，又属于提供公众服务且直接关系公共利益因而需要具备特殊资质的行业，因此根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第12条的规定，⑦快递服务应属于“可以设定”行政许可的事项。而由于快递市场所存在的前述问题很难通过企业自律、市场调节、行业自律或者行政机关事后监管等行政管理方式加以有效解决，因而根据《行政许可法》第13条规定，⑧快递服务亦不应属于“可以不设定”行政许可的事项。综合快递经营既属于“可以设定”行政许可的事项，又不在“可以不设定”行政许可的范围之内这两方面情况，结论显而易见，对快递业务全面设定经营许可不仅是现实需求，而且符合《行政许可法》相关规定。主张尽快取消或部分取消快递业务经营许可的观点，显然并未充分注意到快递服务的行业特征以及现阶段我国的基本国情。简而言之，无论是准则主义的全面施行还是部分施行，目前在我国快递市场都不具备现实条件。事实上，我国不久前完成的行政审批事项调整工作，也已经明确要继续保留快递业务经营许可制度，⑨这一决定无疑是科学的，应予坚持。