商用物业融资工具现行监管体系

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　　【题目】商用物业融资监管体系存在的问题探究
　　【绪论】商用物业融资工具创新监管分析绪论
　　【第一章】商用物业融资工具与市场现状
　　【第二章】国内商用物业融资工具创新趋势
　　【第三章】商用物业融资工具现行监管体系
　　【第四章】商用物业融资工具创新趋势下政府监管对策建议
　　【参考文献】商用物业融资监督管理系统研究参考文献
　　
　 　第三章商用物业融资工具现行监管体系
　　
　 　一、国内监管体系
　　
　　我国金融市场中，行使监管职能的主要为“一行”（中央银行）与“三会”（银监会、证监会、保监会）。其中中央银行通过货币政策调节整体流动性，对整体经济进行宏观调控，“三会”则根据宏观经济政策，分别针对相关的金融机构制定政策法规，执行监管职能。同时，财政部、商务部、国土资源部、发改委等机构也以各种形式参与到商用物业融资的监管当中。
　　
　　（一）政府专门监管机构及其职能
　　
　　早期，我国由中央银行统一实行金融监管职能。20 世纪 90 年代起，随着我国金融市场复杂度迅速提升，为对金融市场各主体进行更有效的监管，中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会先后成立。 这些机构的主要职能是：中国人民银行主要制定和执行货币政策，对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。
　　
　　1.  中央银行
　　
　　目前，中央银行下属与金融政策制定和监管执行直接相关的机构主要包括：条法司、货币政策司、金融市场司、金融稳定局等。其中，货币政策司制定和执行货币政策，体现中央银行最核心的职能，通过对流动性的调控，维护金融市场整体的稳定。其最重要的手段即存款准备金率及存贷款基准利率的调整。
　　
　　
　　存款准备金率及存贷款基准利率的变化能直观反映出我国各阶段的经济形势，其他各监管部门的政策制定逻辑也与之相符。例如，2008 年前存款准备金率持续上升期间，银监会不断收紧银行贷款和信托贷款政策；而 2011 年存款准备金率开始下调起，国内资产证券化试点也逐步步上快车道。
　　
　　2003 年，银监会自央行剥离，承担原央行对银行、信托公司和其他类金融机构的监管。然而长期以来，央行仍然通过金融市场司承担部分对相关金融机构的监管职能，包括拟订银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场和黄金市场的管理规定；承办有关金融机构在上述市场的市场准入及退出审批工作；拟订和实施宏观信贷指导政策等。
　　
　　2.  银监会
　　
　　《银行业监督管理法》规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”,总体上概括了银监会的银行监管职能。
　　
　　银监会的监管结构模式主要为机构导向的结构模式，对于下辖的不同金融主体均由独立的监管部门实施监管，主要包括对各类银行，包括金融合作社实施监管的若干银行监管部、对信托、金融租赁等公司实施监管的非银行金融机构监管部等。此外，由政策法规部、审慎规制局等制定相关的监管政策；由现场检查局等执行对实体金融机构的现场检查。
　　
　　然而，这一现有结构并不足以满足金融市场的快速发展。在极度灵活的信托行业中，这一滞后尤为显着。长期以来，2015 年 1 月，银监会开始推动组织架构改革1,“按照监管规则制定与执行相分离、审慎监管与行为监管相分离、行政事务与监管事项相分离、现场检查与监管处罚相分离的思路，从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四个条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整。”本次改革当中，信托监管从非银行金融机构监管中独立，设立专门的信托管理部，实施对信托机构的监管；对政策研究局、政策法规部、审慎规制局等机构职能进行重新定义，更强调与其他监管部门的协调合作，并确保各类规则标准协调统一。
　　
　　此外，在本次改革中，总会行政权力进一步下放各地方银监局，仅保留对法人机构的新设筹建、市场退出、重组改制和破产重整进行审批的职能。同时，事前审批职能进一步弱化，更强调事后监管，为商用物业融资工具的创新提供了更宽松的环境。
　　
　　3.  证监会
　　
　　1992 年，国务院证券委和中国证监会成立，证券委对证券市场进行宏观管理，证监会则是证券委的监管执行机构，证券市场监管职能开始从中央银行中剥离。1997 年，证监会开始监管证交所和其他证券经营机构。1998 年，证券委和证监会合并，形成现在的证监会监管职能。
　　
　　证监会的监管部门组织结构有三条线索：一是以其监管的机构为线索，由非公部、上市部、机构部、国际部、私募部等分别执行非上市或上市公司、券商、境外资金以及私募基金等机构进行审批和监管；二是以其监管的功能为线索，由发行部、债券部等分别对股票、基金、债券的发行进行审批，对其交易进行监管；三是以其职能为主体，包括稽查局、监察局、法律部、会计部等下属部门。与银监会相对更成熟的组织架构改革方案相比，证监会现有监管体系仍有较大职能重叠。例如，发行部与上市部在股票发行审核上的职能重叠；国际部与机构部在境外基金审核与监管上的职能重叠等。
　　
　　4.  保监会
　　
　　由于保险业介入商用物业融资大多需借助投资基金或信托进行，大多归属于银监会和证监会的监管范围。然而，由于保险业更排斥风险，因而保监会对险资的具体运用有着更加细节的要求。在保监会下属各部门中，保险资金运用管理部在险资的商用物业投资当中起到最主要的监管职能，包括拟订监管规章制度，建立保险资金运用风险评价、预警和监控体系，查处违法违规行为，审核保险资金运用机构的设立、变更、终止及业务范围等。其中，各类监管制度的推出需通过政策研究室进行，而具体的监管和执行则经由稽查局进行。
　　
　　（二）政府其他监管机构及其职能
　　
　　1.  财政部
　　
　　在商用物业融资创新中，无论是银行、信托还是基金，作为经营主体都承担纳税义务，而在融资工具创新试点中提供税收优惠则是各地政府乃至国外政府常用的扶持和推动手段。作为国家税收政策的制定者和执行者，财政部通过对税务的监管参与到商用物业融资的监管当中。
　　
　　在房地产业融资中，地方政府对房地产投资基金的扶持有其特定的目的，其提供的税收优惠政策等必然需要基金为当地地产行业发展产生积极作用。然而，实际操作中地方政府对于基金公司资金运用情况并不能进行严格的监控，因而经常产生基金公司利用各地地方政府税收优惠额度的差异实现融资套利，从而损害地方政府的利益。对此，财政部的监管手段有二。其一，强调其税收制定的权威性，清理并规范各地税收优惠政策；其二，与证监会会合作，对基金公司账目进行更细致的核查，以确保获得税收优惠的基金公司能确实按照预期，改善当地房地产企业融资困难的问题。
　　
　　2.  商务部
　　
　　相对于国内金融市场，美国、香港、新加坡等地金融市场更加成熟，其拥有的融资工具也更加多元化。虽然国内创新融资工具的试点也正逐步推行，各大开发商仍更愿意通过境外资本市场募集资金。从某种程度上，境外资金也是解决目前商用物业开发和运营资金需求的重要资源之一。同时，境外资金也可登陆国内资本市场进行商用物业投资。商务部在吸引外资、推动海外投资以及推动国内企业海外融资的各项跨境交易当中扮演着重要的角色。目前，外商投资基金实际一直由商务部负责监管，而证监会无法核实其资质，仅能对其交易行为进行监督和管理。类似的，国内房地产企业或投资基金境外融投资也需经过商务部的核准。2006 年，商务部出台《关于规范房地产市场外资准入和管理的看法》，严厉限制境外公司收购内地物业，为将外资交易纳入行政监管范围，规定外资投资房地产一定要在境内设立公司，并适用 33%的企业所得税。该项政策直接导致万达 REITs 在港发行方案流产。
　　
　　此外，商务部同样承担部分融资租赁业务的监管职能。
　　
　　3.  国土资源部
　　
　　国土资源部对商用物业融资的监管主要包括两个方面：
　　
　　第一，不可否认，目前我国商用物业市场同时存在物业供给过量、土地价格高企等综合风险。从维护整体市场稳定的角度考虑，在商用物业融资当中并不能无节制地开放房企融资渠道，尤其需要对囤积土地，扰乱市场秩序的企业进行严格管控。然而，通常金融监管机构无法对企业进行土地资源相关的监控，而必须依赖于国土资源部的资源进行。在 2008 至 2013 年房地产业上市融资低谷期间，房地产企业上市、增发或买壳上市行为都需经过国土资源部审核方可进入上市审批流程。国土资源部在此期间分担了重要的风险评估职能。
　　
　　第二，在资产证券化当中，开发商和信托/基金公司之间有较为复杂的资产权益转移关系，其中涉及到土地使用权、房屋产权、物业经营权等多种权益。然而，由于我国长期以来适用一物一权的物权理念，在商用物业资产证券化当中，在新的物权法律体系建立之前，更依赖于土地、房屋权益发生转移时在国土资源部、房屋管理局的备案，以尽可能地保护投、融资双方的合法权益。
　　
　　（三）相关法律法规
　　
　　1.  法律框架
　　
　　商用物业融资中，主要涉及到的法律包括《公司法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《信托法》、《证券法》、《保险法》等。其中《商业银行法》、《信托法》、《证券法》和《保险法》可看作是银监会、证监会和保监会“三会”履行其监管职能的基本依据。而《公司法》对公司性质进行了界定，是上述三部法律的依据之一，也根本上决定了各种创新型融资工具可能采取的手段和途径。
　　
　　2.  行政法规
　　
　　上述法律仅对各类金融机构的经营做出原则性的指导，而直接在法律条文中将各监管法规的立法权交付于“三会”.依照上述各部法律所制订的原则，“三会”需要制订各自的基本管理办法作为融资政策和监管的执行依据
　　 　　
　　除此之外，根据央行制定的宏观经济政策，“三会”也需出台更为详细的指导性文件，对辖下各金融机构的投融资业务进行监督指导，防范融资工具创新中产生不可控的风险。类似的，其他行政机构也需要制订相应的法规以支持宏观调控的进行。该类详细法规将在第四章中进行详细的总结与分析。
　　
　　3.  现行法律法规缺陷
　　
　　在我国金融法律体系下，法律比法规拥有更高的效力，是各监管机构制定监管法规的基本依据。因而，各部金融法律中对于金融市场主体和行为的定义，各监管机构对创新型融资工具的试点和监管办法的设计。在融资工具多元化发展过程中，投融资双方设计出越来越多的交易方式和主体，已远远超出了现行各部法律对金融市场主体和行为作出的定义，从而给各监管机构制定相关法规带来了极大的困难。例如，在资产证券化操作当中涉及到以商用物业未来收益权组建的基础资产，强调实际经营权利与物业产权的分离。然而现行《物权法》中尚未涉及“一物多权”的概念，使得所谓“经营权”的转移，仅能在相关法规规定下以备案的形式实现，不能受到具有更高效力的法律的保障。此外，作为让更多中小投资者分享房地产业发展红利的有效手段，信托、基金等金融机构在现行《公司法》的规定下，无法避免房地产交易带来的高额税负，从而极大限制了投资者的回报水平，不利于创新型融资工具真正进入资本市场，扮演好社会资金与商用物业开发运营商的桥梁作用。在商用物业融资工具创新的背景下，金融法律应当对金融市场的创新行为作出及时的回应，确认各类新型金融主体和交易手段的合法地位，才能有效支持商用物业融资工具创新的健康发展。
　　
　　二、国外监管体系
　　
　　（一）英国监管体系
　　
　　1997 年至 2010 年间，英国的监管体系主要由两部分构成，一是由英格兰银行（BOE）承担央行角色，二是由金融管理局（FSA）对商业银行、保险和证券市场进行统一的监管。从金融政策的制定和执行角度来看，英国的金融监管体系是最典型的统一金融监管体系。而在 FSA 的统一监管之下，则是明确的机构导向组织架构，由不同部门分别承担银行、证券业、保险、交易所、上市公司等金融市场主体各自的政策制定和监管执行。
　　
　　2010 年，FSA 的职能被拆分，其机构监管职能被并入 BOE,而整体政策制定与投资者权益保护功能则被拆分。事实上，其核心金融监管职能仍处于单一机构的统一管理之下，保持了统一金融监管的根本特征。
　　
　　（二）美国监管体系。1
　　
　　美国的金融监管体系发生过数次巨大的变革。需要说明的是，由于美国各州自主权极高，难以对其进行有效的归纳，本文对美国金融监管体系的描述主要集中在联邦层面。
　　
　　早先，美国的金融监管体系是明确的机构导向组织结构，由美联储及下辖机构承担银行业监管，证券市场与保险业市场亦有各自独立的联邦监管机构。1999 年起，随《金融服务现代化法》的通过，证券及保险业监管同样纳入美联储的管理范畴，名义上美国金融监管体系也向统一金融监管转变。实际上，美联储并没有承担起良好的信息平台作用，本质上仍是机构和功能导向的分业监管体系。
　　
　　2008 年后，根据次贷危机中积累的经验，美国再次提出新的金融监管框架改革方案。该方案选择了新的目的导向监管模式，不再划分所监管的机构和功能类型，而是将监管分为三个层次，设立三个不同的监管当局：第一，负责市场稳定的监管当局（Market Stability Regulator），由美联储担任该职，并有责任和权利获得适当信息，披露信息，在监管法规的制定方面与其他监管当局合作，为了整体金融市场的稳定而采取必要的纠正措施和行动；第二，负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局（Prudential Financial Regulator），承担目前联邦审慎监管当局，如 OCC和 OTS 的责任，并负责金融控股公司监管职责；第三，负责商业行为的监管当局（Business Conduct Regulator），对金融市场交易行为进行监管。在这个监管框架下，除了以上三个监管者以外，还有另外两个监管者，一是联邦保险保证公司，一是公司财务监管当局，分别对保险企业与上市公司财务进行监管。美政府预计基于目的导向的监管体系可以保证对各类金融产品和其中的风险采取统一的监管标准，防止单行业金融风险向邻近行业转移并放大，以避免类似次贷危机的再次产生。
　　
　　三、中外监管体系差异性分析
　　
　　英国的金融监管体系是典型的统一监管体系，而美国则处在由机构导向分业监管向目的导向的统一监管的转变当中。统一的金融监管体系有其不可取代的优势，“有利于降低监管成本，有利于金融业内的公平竞争，有利于提升金融监管的可靠性”.
　　
　　与英、美两国金融监管体系相比，我国的金融监管体系组织结构的逻辑尚不清晰。在分业监管的大背景下，各金融监管部门下机构导向、功能导向两种组织结构逻辑同时存在，部门内责权归属并不清晰。以证监会组织结构为例，上市公司、基金、券商等各证券市场主体的交易行为既受到相应机构管理部门的监管，也受到发行、债券等交易行为监管部门的监管。一定程度上，机构监管部门的职能中已经包含了交易行为的监管，从而产生了监管职能的重叠，增加了各机构的审核成本，降低了监管效率。 此外，不同于英国典型的统一监管体系，也不同于美国美联储主导的分业监管体系，名义上我国由“一行”引导“三会”的监管政策，然而实际上，自银监会、证监会和保监会职能自央行剥离起，“一行三会”在行政地位上属于平级机构，极易出现“各自为政”的状况。这一问题在兼具信托和基金双重性质的 REITs 试点当中尤为显着。当然，“一行三会”间的信息共享和合作并非没有尝试，然而仅仅通过合作备忘录等形式进行的协调，仍不足以对融资工具创新作出及时有效的响应。