社区行政化倾向带来的矛盾及其去除

　　《 中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，城市“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，可以“协助市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。 这清楚表明，社区不是政府的行政组织，没有行政的职责，只是“协助政府或派出机关工作”。 但在许多城市里，社区担当的行政性事务越来越多， 行政化倾向越来越严重， 带来的矛盾也越来越显现。

　　一、社区行政化倾向表现

　　1.一些政府及其职能部门把社区作为落实其行政任务的最底层行政部门
　　在一些城市里，区政府、街道办以及一些政府职能部门， 把社区作为实施城市社会管理的主要依托和抓手， 把本应属于自己职责范围内的行政工作任务下达到社区， 社区俨然成了行政管理的最基层机构，红头文件下发社区， 工作落实依托社区，工作绩效考核社区。 这些促使社区从组织形式、 任务担当以及在城市居民心目中的形象，脱离了“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”轨道，成为事实上的政府部门代表。

　　2.一些社区自觉或不自觉地把自己当作实施行政的基层单位
　　一是社区不自觉地由完成行政任务的“配角”转化为“主角”。 一些政府职能部门将本属自身职能的公共管理与服务事务下沉社区， 说是“配合”， 但在操作过程中就演变为社区“为主”，让社区由“配角”跃升为“主角”。 二是社区自觉或不自觉地以行政的方式完成行政工作任务。 计划生育管理、流动人口、流动商贩管理等行政性事务下沉社区后， 社区只好也以行政的手段来推进，向居民和流动人员发通知、下指令，俨然成了行政机关。 三是社区身不由己地服从职责转变， 不再以服务为主要职责。 社区工作人员忙于应付行政事务， 没时间上门走访宣传，帮助居民解决困难，排解邻里矛盾纠纷，由服务群众变为管理群众，居民们也不再把社区看作是自己的自治组织。

　　3.一些上级部门以形式主义的考核检查方式推进社区工作落实
　　一是考核手段行政化。 区、街办和一些政府职能部门用行政考核的手段推进社区完成行政工作任务。社区内的综合治理、民政优抚、人口与计划生育、退休人员社会化管理、下岗职工再就业服务等等， 事无巨细、零零总总 60 多项，都要通过检查来推进，通过考核来实现达标。 二是考核内容台账化。 许多地方衡量行政性工作推进，不看实地效果、不听居民口碑，而唯台账资料。 社区工作人员平均每人要承担从纸质记录到电子文本 5 种以上的台账资料。

　　每月还要报送名目繁多的报表资料， 完成数十篇信息报导和有关网页的维护任务。 不仅耗费了大量的时间和精力， 也助长了弄虚作假之风。 三是考核路径非群众化。 一些地方对社区工作考核， 往往是拿着评分表，到社区对照“检查”一番，电脑中、账册里有的，就打勾通过，没有的则打叉扣分。 这种不顾群众反映和感受的关门考核， 早就背离了社区职责的轨道。

　　二、社区行政化倾向带来的矛盾

　　1.社区的行政化倾向使社区法定的性质和职责与实际担当相矛盾
　　大量的行政管理和公共服务事项下沉社区， 社区干部们成天围着“上级 ”指挥棒转 ， 忙得几乎没时间履行自治职责， 没时间深入居民住户摸查情况，开展宣传教育。 有些社区工作人员工作一两年了， 对辖区的服务对象还不认识或者大部分不认识。 社区的行政化倾向造成了人们认识上的混乱， 影响了社区自治作用的发挥， 也影响了社区民主建设的推进。

　　2.社区的行政化倾向使社区有限的权责与无限的工作相矛盾
　　首先是社区干部人手不足与沉重的行政任务不相匹配。 现在许多城市社区达到 2500-4500 户。 按照每 300 户 1 名社区工作人员的配置标准，小一点的社区应有 8-15 名专职人员， 大一点的社区应有 15-20名专职人员。 但目前许多社区工作人员不足 10 人， 只能管了这头，丢了那头。 其次是行政管理手段缺乏与沉重的行政任务不相匹配。 大量行政性、 非社区职责的事务下沉社区，而社区无任何行政处罚手段，形成了操作上的难题。 如社区内的马路市场整治，每到“创文”、“创卫”或其它重要检查活动时， 流动摊贩和占道经营者会消失一空， 过后马上回潮。 居民乱种植、乱堆放，公共场所的乱涂鸦、 乱张贴等顽疾也是这样循环往复。 整治的时候焕然一新，过后又卷土重来。 社区工作人员只能忙于“应景”管理，难以实施长效管理。

　　3.社区的行政化倾向使社区非行政化办公经费与实际需求相矛盾
　　社区办公经费， 大多数是由街道办事处管理的。 各街道办事处经济状况不同，经费标准也不一样。 许多街办全年下达社区管理活动经费2 万元左右 ， 而社区的管理活动越多，发生的费用也多。 社区管理经费严重不足， 必然影响社区管理活动和管理效能。 许多社区不主动作为，脏乱差现象长期难以根治的根源也在于此。

　　三、去社区行政化倾向的思考

　　社区行政化倾向与政府对社区管理制度不健全、落实不到位有关。去社区行政化、 还群众性自治组织本来面目，要靠政府重视、引导和支持。

　　1.顶层设计修订社区法制，与时俱进明确社区职责
　　《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 自 1989 年 12 月颁布已24 年，我国城市从基础建设、发展规模到人口密度都已远非 24 年前相比。 城市居民要求政府服务群众的处事效率更高， 许多实际问题在社区就能得到解决。 而在事实上，许多社会管理基础工作已顺应变迁下移到了社区。 在此情况下，原有的《城市居委会组织法》 显然严重束缚了社区职能作用的发挥， 已经远不适应现代城市公共管理的需要。 地方政府应建议中央尽快修订颁布 《中华人民共和国城市社区组织法》，对城市社区的性质、任务、权利和组织架构重新定位， 让社区在城市社会综合管理中更好发挥作用。 省、市人民政府可依据中央人民政府颁布的城市社区组织法， 制订配套的实施细则，优化社区服务管理资源，健全实施保障机制， 用法律制度保证社区的权益和地位。

　　2.加强社区职能工作宣传，提升社区工作人员素质
　　一是加强对社区职能工作的宣传。 运用媒体和多种方式宣传社区的性质、任务和工作效果，让居民和社会各界更多地了解社区， 支持社区工作。 可确定一个社区工作宣传日， 每年集中来一次对社区工作重要性的宣传。 各新闻媒体可开辟社区工作宣传栏目，定期常态化宣传。二是有计划地轮训社区工作人员，提高社区工作人员管理服务水平。新录用的社区工作人员要接受初任培训， 在职的社区工作人员要接受更新知识培训。 社工培训可由各地区政府组织实施， 重点培训社区工作理论、社工职业素质、社区工作方式方法等。区政府、街道办干部也应参加轮训，熟知社区的定位、职责和任务，依法支持、引导社区工作。 三是试行社区干部持证上岗和考级制度。 制订 《社区工作人员持证和等级管理制度》。 社工人员通过培训考试， 获得相应的社区工作资格证书。获得资格证书、并有一定工作年限的可参加社工等级考试， 社工等级与相应的政治、 福利和经济待遇挂钩。

　　3.实行社区工作准入制度，杜绝职能事务无序下放
　　建立社区行政事务与公共服务准入制度， 对哪些行政事务与公共服务可以进入社区？ 按什么程序申报和评估？ 行政事项进入社区后，政府职能部门与社区各负何责等，作出明确的规定。 行政事务入社区要事先公示，广泛征求居民意见。 进入社区的行政事务或公共服务， 政府按标准支付相关费用 （即政府购买服务），实行社区有偿化服务。

　　4.鼓励建立健全社会组织，充分发挥公益社团作用
　　鼓励社区建立多种类型的社会组织，特别是服务型、互助型和公益型社会组织，以壮大社区工作力量。对老年互助队、社区义工队、社区环境维护队等社区公益型组织， 政府应给予一定的补助和奖励。

　　5.改进社区检查考核方法，重视居民群众满意评价
　　对社区工作的绩效考核， 应紧紧围绕社区职能工作进行， 着重考核评价社区为居民办了多少实事，社区的秩序和居民的和谐程度。 政府购买的管理与服务事项， 有政府财政转移支付管理办法和标准，不应再列入对社区工作的考核指标。考核可实行政府机关、中介机构、居民群众等互补，以实地考查为主，台账资料为辅； 以社区居民满意度为主， 机关部门评鉴打分为辅， 突出“群众满意”的权重。 对社区考核指标业经确定，各级不得层层加码，保持考核指标的严肃性和相对稳定性。