完善的海蚌资源保护刚性制度的构建

　　位于福建东南沿海、闽江口南岸的福州长乐市有一种著名的特产———海蚌。长乐海蚌因具备肉质脆嫩、品味独特、营养丰富等特点，曾被列为宫廷贡品，还曾上过国宴餐桌，并于 2010 年获批为国家地理标志产品。为了保护珍贵的海蚌资源，1992 年，省人大常委会审议通过了《福建省长乐海蚌资源增殖保护区管理规定》，省政府专门设立了总面积为 20935 公顷的海蚌资源保护区（以下简称保护区）。

　　由于海蚌经济价值的升高导致渔民为追求短期经济利益而乱捕滥捕，加上环境污染导致的海蚌生存环境质量下降，近年来长乐海蚌资源处于濒临枯竭的境况。另外，长乐机场即将进行扩建。为满足长乐机场二期建设对用海的需求，并兼顾长乐市建设漳港三营澳渔港和梅花五显鼻二级渔港服务渔民生产生活需求的渔港民生工程建设需要，海蚌资源保护区范围的调整势在必行。

　　为服务经济建设需要，平衡好资源保护与发展地方经济、改善渔民生产生活的关系，本着合理、科学、有效地保护海蚌资源，兼顾地方经济建设和渔民生产生活需要的原则，2014 年 3 月 29 日，省十二届人大常委会第八次会议审议通过了修订后的《福建省长乐海蚌资源增殖保护区管理规定》（以下简称 《规定》）。《规定》全文共 18条，精心设计了一系列制度，构建起完善的海蚌资源保护刚性制度保障，以促进海蚌资源可持续发展。

　　一是重新界定海蚌资源保护区的范围。省政府报送的《规定（修订草案）》原先建议将保护区的面积缩减为 15243公顷，比原有的总面积减少了 5692公顷。其中，预留机场二期扩建用海面积 556 公顷、预留漳港三营澳渔港和梅花五显鼻二级渔港建设用海119 公顷，还建议将原保护区东北部5698 公顷的海域改为农渔业区。但基于尽可能为海蚌多留活动空间并为其将来拓展留有余地的考虑，常委会组成人员普遍认为，除确实因经济建设需要而必须占用的海域外，保护区其他的海域仍应当予以保留。为此，《规定》最终确认保护区面积为总面积 20697 公顷，将《规定（修订草案）》建议缩减的保护区东北部 5698 公顷海域仍列入保护区范围，以为海蚌提供尽可能广阔的活动空间。

　　二是明确政府及部门职责分工。明确海蚌资源保护相关部门各自的职责，有利于杜绝实践中可能发生的推诿扯皮现象，增强海蚌资源保护工作实效。为此，《规定》首先于第四条第一、三款就省人民政府与海蚌资源保护区所在地县级以上地方人民政府的职责进行了划分，规定省人民政府“应当加强对保护区海蚌资源与生态环境的保护，建立定期调查与评估制度”，保护区所在地县级以上地方人民政府（福州市和长乐市）“应当按照各自职责，做好组织、协调和监督管理工作”，其中包括第十一条第一款明确规定的“应当加强环境保护基础设施建设，完善污水和固体废弃物集中处理设施”职责。其次，于第四条第二、三款就政府职能部门的职责进行了界定。其中，长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门“负责保护区的监督管理工作”，具体包括：确定年度海蚌采捕总量、审批与发放海蚌采捕许可证、审批因科研和增殖需要而在重点增殖保护区采捕海蚌、审批在保护区周边外延一千米内的海域设置排污口、处理海上工程违法排污以及日常监管执法等。环保部门履行审批在保护区周边外延一千米内的海域设置排污口和查处陆源污染违法排放等职责。此外，还规定其他有关行政管理部门“应当按照各自职责，做好组织、协调和监督管理工作”。

　　三是设置海蚌采捕“双限”制度。鉴于海蚌资源濒临枯竭的现状，兼顾部分渔民以采捕海蚌为主要生活来源的实际，为了避免海蚌资源因遭受乱捕滥采而灭绝，促进海蚌资源可持续发展，遵循海蚌采捕实行总量控制的思路，《规定》首先于第五条规定海蚌采捕“实行限额捕捞制度”，并通过发放海蚌采捕许可证的形式确保落实；其次于第六条规定海蚌采捕许可证“实行数量限制”，要求渔民严格按照“海蚌采捕许可证规定的场所、时限、采捕限额、采捕工具及其方式进行作业”，最后于第七、八条从反面规定了海蚌采捕不得实施的时间、不得使用的工具、不得采用的方式和不得捕捞的海蚌成体规格等。此外，为了保证上述 3 条规定的内容得到有效落实，《规定》于第十三、十四条分别设置了相应的法律责任。

　　四是实行自然繁殖与人工干预相结合制度。经研究发现，海蚌苗种资源减少是导致海蚌资源减少的重要原因。而在海蚌繁殖季节，亲蚌一般都只在生长地放卵、排精，海蚌卵子也只在有限的海域中受精。如果雌雄海蚌距离太远，卵子就很难受精成功。为了增加海蚌亲蚌的密度，保证海蚌产卵场有足够数量的亲蚌，提高海蚌卵子受精成功率，确保海蚌保护区有充足的苗种来源，《规定》第九条第一款设计了海蚌实行自然繁殖与人工干预相结合制度，将海蚌主要产卵场和受精卵、浮游幼体的主要活动区域划为重点增殖保护区，并实行常年禁捕的特别保护措施。同时考虑到海蚌人工育苗技术已经比较成熟，且经多年跟踪监测评估发现人工育成的海蚌种苗长成后的口感、种质、营养等均没有明显变化。

　　基于通过人工放流增殖的干预措施可以在短期内实现恢复海蚌资源的目的，为了迅速增加海蚌数量，《规定》于第九条第三款要求长乐市人民政府应当在重点增殖保护区“合理放流海蚌苗种，促进海蚌资源增殖”。

　　五是严格控制污染物排放。经研究发现，因有机污染致使海蚌生存环境质量下降是导致海蚌资源减少的重要原因之一。立法调研中，有许多污水排放口被发现分布于保护区周围，且其所排放的污水往往未经处理就被直接排向保护区所在海域。为了妥善调适发展经济和资源保护的关系，实现海蚌资源保护与经济发展“双赢”，必须严格控制保护区沿岸工程排污，防止污染物、废弃物进入保护区。为此，《规定》首先于第十条第一款规定“禁止向保护区排放污染物、倾倒废弃物”。其次，于第十条第二款就特殊情况下设置排污口要求政府“严格控制设置排污口，确保保护区的水质达到国家渔业水质标准的要求”。最后，于第十条第三款对管理相对人于特殊情况下设置排污口的程序及所排放的污水标准等问题提出了明确要求，规定管理相对人在保护区周边外延一千米内的海域设置排污口“应当进行环境影响评价”，并经“县级以上地方人民政府海洋与渔业行政主管部门同意和设区的市以上人民政府环境保护行政主管部门批准”，要求所要排放的污水必须“进行深度处理，达到国家污水综合排放标准中第一类污染物最高允许排放标准及第二类污染物的最高允许浓度的一级标准”；于第十一条第二款要求，保护区沿岸机场、港口、码头、海滨旅游点等“应当将排放的污水纳入城市污水设施集中处理，收集固体废弃物并运往指定地点进行无害化处理，防止污染物、废弃物进入保护区”。此外，《规定》于第十六条设置了配套性的法律责任，以确保这两条规定切实得到执行。

　　六是提高违法成本。由于目前市场上长乐海蚌每公斤售价已达 400至 500 元，而 1992 年《规定》中对偷捕、滥捕等违法行为所设置的处罚标准为仅 200 至 2000 元，造成违法成本过低，难以形成有效的威慑力，不能有效遏制非法采捕海蚌行为。为了有效增强法律的强制作用和教育作用，《规定》将罚款的最低标准提高到“三千元”、最高限额设定为“十万元”，还规定可以并处“没收采捕工具、吊销采捕许可证”甚至“没收采捕船只”；构成犯罪的，要求“依法追究刑事责任”。另一方面，鉴于 1992 年原《规定》只规定有罚款这一单一形式，管理手段相当有限，不利于执法部门通过惩戒违法者以收保护海蚌资源之效，为此，《规定》第十三条在原《规定》第十一条的基础上重新进行了设计，实现了与《中华人民共和国渔业法》以及《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》的有关规定相衔接，从而丰富了管理手段。

　　此外，《规定》还鼓励社会各界参与海蚌资源增殖保护活动，并要求政府对保护和增殖海蚌资源作出突出贡献的单位和个人进行表彰和奖励，希冀借此调动全社会保护海蚌资源的积极性，形成全民共同参与海蚌资源保护的良好氛围。