开征环境税对省级以下环保部门经费保障的影响及对策

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出“推动环境保护费改税”，进一步表明中央推进环境税实施的决心和信心。目前，财政部、环保部和国家税务总局三部局已联合向国务院提交环境税法草案（送审稿），国务院有关部门将该草案向各地区、各部门和各行业协会征求意见并已完成此次意见征集工作。环境税立法工作重心已经移至税法实施条例的制定，表明我国开征环境税已经由政策设计转向规划实施层面。

　　开征环境税是党中央、国务院的重大决策部署，不仅将成为我国促进节能减排目标实现的重要手段，而且对于理顺环境税费制度、构建完善的环境保护税收体系，加快转变经济发展方式具有重要意义，应当积极、稳妥推进。与此同时，也要加强对征税影响的分析研究，做好配套措施的设计、制定，消除或减轻开征环境税对于某些特定领域或行业带来的不利影响。本文将重点关注开征环境税对省级以下（包括省级）环保部门经费保障造成的影响及解决对策。

　　环保部门经费保障状况未得到根本性改善

　　其一，分行政级次来看。省级部门经费保障状况相对较好。人员经费、公用经费能够得到足额保障，但环境管理专项经费等业务经费、能力建设资金较为紧张，仍有不足。特别是能力建设资金大部分来源于排污费收入，渠道狭窄、资金量小，与新形势下环境监管能力需求仍有一定差距。市级部门经费保障状况一般。人员经费、公用经费财政基本保障，但编制外人员和其他人员经费财政供养水平较低，公用经费定额标准偏低，存在一定缺口。业务经费、能力建设资金缺口较大，业务开展主要依赖国家和省级安排的专项资金。县级部门经费保障状况较差。由于地方财力所限，超编人员数量较多，部门预算只能低水平地保证在编在岗人员的基本人员经费以及标准极低的公用经费，人员经费、公用经费缺口很大，业务经费、能力建设资金严重不足，依靠自有资金开展业务存在较大困难。财政部门安排经费时“以收定支”思想严重，排污费收入的多少直接决定环保部门经费的上限规模，而非根据工作需要核拨经费。

　　其二，分地区来看。东部地区环保部门经费保障状况较好。财政除将排污费收入全部或大部分用于环保部门外，还能从一般预算收入中额外安排环保部门预算、环保专项资金。环保部门基本支出基本得到足额保障，业务经费、能力建设资金量因地方财力水平差异有所不同，普遍来看较中、西部地区充足，但也存在部分资金缺口。中部地区环保部门经费保障状况较为困难。由于地方财力所限，且超编人员和其他人员大量存在，除省级和部分经济发达的市、县外，大部分地区环保部门经费主要来自于财政部门返还的排污费收入，在职在编人员经费、公用经费通过部门预算形式得到基本保障，超编人员和其他人员经费保障水平很低，公用经费存在较大缺口，只能通过返还的排污费收入弥补一部分。业务经费和能力建设资金严重不足，缺口很大。西部地区环保部门经费保障状况一般。大多数地区环保部门经费除来自于财政部门返还的排污费收入外，还有部分中央转移支付收入，加之人员数量少，环保部门经费保障压力小于中部地区。

　　征税将对部门经费保障造成一定不利影响

　　目前三部局研究上报的环境税是指对纳税人直接向环境排放的大气、水污染物、固体废物及二氧化碳等征收的一种税。从税制设计来看，主要是将现行排污收费移植，由收费改为征税，具有典型“费改税”的性质。因此可见，开征环境税将使得现行排污费收入大幅减收，几近于零。而征税对部门经费保障的影响也正是由于排污费收入锐减、而此收入对于环保部门经费保障具有十分重要的作用所导致。

　　排污费收入对于环保部门经费保障意义重大

　　排污费收入是各级环保部门经费的重要来源。2010年度环保部门经费保障情况调查数据显示，排污费收入平均占经费来源总额的三至四成，意味着有将近40%的环保部门经费来源于排污费收入。该比重还随部门行政级次的降低而增加，县级环保部门对排污费收入倚重更大。而许多基层环保干部甚至反映，有些县采取“以收定支”方式，根据排污费收入确定环保部门经费预算，几乎所有的部门经费都来源于当地排污费收入，实际上该比重要远远高于调查数据所反映的30%～40%。排污费收入成为县级环保部门生存的“命根子”、“生命线”。

　　排污费收入用于机构自身支出的现象普遍存在。尽管《排污费征收使用管理条例》、《排污费资金收缴使用管理办法》中明确规定“排污费应当全部专项用于环境污染防治”，“不得用于环境卫生、绿化、新建企业的污染治理项目以及与污染防治无关的其他项目”，但2008年中国环境规划院开展的211科目调查显示，2006年全国用于环保机构支出的排污费收入占总收入比重为31.17%。2010年度环保部门经费保障情况调查数据显示用于环保机构的支出为52.73亿元,占排污费收入的28.05%。由此看出，排污费收入用于环保机构支出的现象并未得到显著改善。其中使用排污费用于机构自身支出的省本级部门有25个，市本级部门有314个，县本级部门有1632个，分别占到被调查总数的80.65%、74.76%和58.66%。

　　排污费收入是弥补基本支出预算不足的主要手段。由于环保部门工作任务持续增加、人员编制多年未做调整、公用经费定额标准偏低等种种原因，目前环保部门存在着不同程度的人员超编现象，县级部门最为严重。而受地方财力和财务规定所限，大多数地区财政部门只能不同水平地保障在编在岗人员基本支出，编制外人员基本支出几乎全部要靠环保部门自行解决。在此情形下，排污费收入就成为弥补基本支出预算不足的主要手段。

　　排污费收入是环保部门能力建设的重要资金渠道。能力建设资金来源不落实一直是制约环保部门工作的主要瓶颈，能力建设支出不足问题在全国范围内普遍存在，排污费收入事实上成为环保部门能力建设的重要资金渠道。从支出的数额来看，2010年排污费用于能力建设支出31.23亿元，占用于机构支出52.77亿元的59.18%，占全部排污费支出165.43亿元的18.86%。省、市、县级用于机构能力建设支出分别为8.23亿元、11.22亿元和11.78亿元，分别占本级用于环保机构总支出的80.84%、64.38%、46.82%。从支出的机构数量来看，全国74.2%的省级、67.0%的市级、47.6%的县级环保部门将返还的排污费收入用于能力建设。

　　征税对部门经费保障的具体影响通常来讲，税收收入是由国家预算统一安排使用，成为普通财政资金，综合进行预算支出，不会考虑其来源。这也是费和税的重要区别之一。基于排污费对于部门经费保障的重要作用和税收收入使用特性，实施环境保护费改税后将会对部门经费保障产生以下几个方面的影响：

　　打破“以收定支”格局，使经济落后地区环保部门经费“雪上加霜”。受地方财力限制，环保部门经费“以收定支”现象普遍存在，且作为环保部门经费预算方式长期已形成“机制”。尽管相关文件中提出取消排污费后，原由排污费安排的支出纳入财政预算安排，但如缺乏必要的保障和具体的实施细则，财力薄弱地区环保部门经费更加难以保障。

　　打破“以收补费”格局，使编制外人员基本支出无法落实。编制外人员的大量存在是适应我国环境保护新形势要求的产物，事实上编制外人员也对环境保护事业的发展作出了积极、有益的贡献。在我国严格控制人员编制的背景下，短期内难以解决编外人员的身份问题。费改税后，排污费收入来源渠道丧失，编制外人员的基本支出保障问题将无从解决。

　　打破“以收筹建”格局，使能力建设资金渠道更加单一。即使在现有排污费用于能力建设情形下，我国基层环保部门能力建设资金仍存在较大缺口，部分市、县环境监测、环境执法等装备落后、设施简陋，严重制约环境监管能力提高。费改税后，能力建设资金只能主要依靠财政拨款，渠道更加单一，资金量也难以保证。

　　另外，根据现行环境税征管模式设计，环保部门还将承担污染物排放量的审核认定工作，无疑这将进一步增加环境监测、环境监察机构的工作量，导致工作成本相应增加。由以上分析可以看出：开征环境税后，如果不采取有效措施弥补排污费减收带来的环保部门资金缺口、解决部门经费保障不足问题，将会对基层环境执法，环保队伍稳定产生极大影响，直接影响到我国环境保护事业的健康发展。

　　同步出台征税配套措施以消除不利影响的建议。

　　为了有序推进环境保护税费改革平稳进行，贯彻加强环境保护基层执法力量的重要精神，确保各级环保部门依法切实有效地履行环境监管职责，建议采取以下措施加强环保部门经费保障，并作为配套措施与环境税法同步出台。

　　进一步明确环保部门经费保障责任。同级政府是环保部门经费保障的第一责任人。应要求各级财政根据“分级管理、分级负担”的要求，从建设生态文明、维护社会稳定的高度，合理安排财政预算，确保同级环保部门各项经费的正常需要。国家、省、市财政应进一步加大转移支付力度，以不断提高经济欠发达地区市、县级环保部门的经费保障能力。

　　原由排污费安排的支出纳入同级财政预算予以充分保障。具体可以费改税实施前一年排污费的支出数或收入数或前三年的平均数为基数，按照力度不减的原则返还环保部门。另外在环境税开征前，允许将结存在各级财政和环保部门的排污费纳入部门预算，用于解决历史遗留问题以及弥补环保部门经费不足。

　　科学制定市、县级环保部门公用经费保障标准。鉴于环保部门公用经费尚缺乏健全的保障机制，部分地区市、县级环保部门的经费供需矛盾十分突出，建议比照公安部门制定县级机构公用经费标准的做法，环保部协同财政部确定公用经费标准幅度，由各地根据经济发展水平确定下发市、县级环保部门公用经费保障标准，并严格按照规定标准安排公用经费预算。

　　允许环保部门可以环境税收入为基数、按一定比例提取征收经费。

　　以税收收入为基数、按一定比例提取征收经费是各地提高税务部门工作积极性的现行通常做法。有资料显示，开征环境税后环保部门将承担应税污染物排放量的审核认定工作。比照税务部门提取征收经费的做法，建议规定各地环保部门可以上年环境保护税收入为基数，按一定比例提取征收经费，用于部门机构支出。

　　合理配置应税污染物核定机构、人员、经费。资料显示，开征环境税后环保部门将承担应税污染物排放量的审核认定工作。据此各级环保部门要相应设立专门机构。建议该机构实行参公管理，经费全额纳入财政预算，由同级财政预算安排。并要根据当地经济发展水平、环境税纳税人数量，综合考虑所辖区域土地面积、人口数量，合理确定机构人员编制数。

　　重新制定出台“环保部门经费安排实施办法”。为保障环保部门经费的延续性和各项工作的顺利开展，“办法”要对环境保护税开征后各级环保部门经费进行总体安排，明确各职能机构财政保障的范围和程度，提出具体要求和措施。

　　另外，剔除地方财力限制因素外，造成现行环保部门经费紧张局面的根本性、制度性原因是基层环保机构设置不合理、人员编制数量大大少于实际工作需求，导致人员超编现象突出、编制外人员需环保部门自筹资金保障，从而造成目前环保部门经费保障严重不足、资金缺口不断加大。要扭转此局面，需依据环保工作实际增加人员编制，扩大财政供养范围。这就需要多方协调、大量工作和长期努力，很难在较短时间内完成。

　　因此，建议将以上六条措施作为开征环境税的配套措施与环境税法同步出台，增编问题做长期努力。

　　参考文献：
　　[1]楼继伟. 中国政府间财政关系再思考(M). 北京: 中国财政经济出版社, 2013.
　　[2]王金南, 夏光, 高敏雪, 等. 中国环境政策改革与创新(M). 北京: 中国环境科学出版社, 2008.
　　[3]王金南, 葛察忠, 高树婷. 等. 环境税收政策及其实施战略(M). 北京: 中国环境科学出版社, 2006.
　　[4]高萍. 中国环境税制研究(M). 北京: 中国税务出版社, 2010.