从平坟事件论述农村法律秩序实现的要素

　　一、影响法律秩序形成的因素

　　（一）内在因素

　　1.法律规范的创制

　　法律制度本身是法律秩序形成的逻辑起点，一部法律是良法还是恶法直接影响了法律实施的效果，进而关乎法律秩序的实现。任何法律秩序都是法律调整的结果，也是法律调整的直接目的。

　　我国是制定法国家，自实行“依法治国”以来，已经形成了一整套以宪法为核心的社会主义法制体系， 评价一部法律是良法还是恶法， 不仅要判断它与上位法是否冲突，还要观察它在社会运行中的效果。 因此，科学立法成为实现法律秩序的基本保障。

　　2.法律意识

　　法治国家的建立离不开公民的参与， 法律的实质即是通过调整社会中人的关系进而形成法律秩序。 法律意识即是指公民对于法律的内容、形式、实质的认识和对合法、违法的基本判断与选择。现代社会，法律通常依靠对于“何事能为”的鼓励和“何事不能为”的惩罚来影响公民的行为和法律意识。法律秩序的形成不能脱离公民对法律的认可和遵循而实现， 所以法律意识也成为影响法律秩序形成的内在因素之一。

　　3.法律的适用

　　这一部分包括执法和司法两个环节。 在法律规范的内容不变的情况下， 法律的适用状况直接影响法律秩序的实现。公平、严格的执法程序和科学的执法方法是良好的执法效果的保障。 裁判公开、公平、公正是保护公民权利不受公权力侵害的最后一道保障。同时，法律的适用调整的是社会关系，而“法律秩序是社会关系中实现了的法制； 它存在于法律地位和权限、 权利和义务的实现过程所形成的关系中,它包括稳固的法律联系和体系， 法律秩序能够被看作是法的实现的终点”。

　　（二）外在因素

　　1.经济因素

　　“一定社会的经济结构本身都内在地蕴含着其所要求的社会秩序的应有模式及其社会中人们应有的社会和义务关系”。衡量一个国家或地区的经济发展水平的标准有很多，包括国民生产总值、国民收入、人均国民收入、经济发展速度、经济增长速度和经济结构状况等。 其中经济结构状况又包括所有制结构、产业结构、分配结构、消费结构、交换结构、劳动力结构等等。通过对社会经济背景的考察，可以帮助我们了解法律运行的经济基础并且可以使我们理解矛盾和冲突产生的深层社会原因。

　　2.政治因素
　　
　　法律与政治的关系非常紧密，二者相互作用，法律能够协调政治关系、规范政治行为、促进政治发展以及解决政治问题，同时，法律的制定、适用、遵守和监督都是政治活动或者政治活动的结果， 法律直接受到政治的制约，有什么样的政治制度、政治现实，就有什么样的法律；法律需要政治权力作为基础，特别是它的推行有赖于政治强力的支持。因此，研究法律制定和实施的政治背景， 有利于我们发现影响法律秩序实现的潜在力量。

　　3.文化因素

　　文化的内容非常丰富、种类繁多，本文所要指的文化因素， 是人在社会交往中形成的共同认识和行为方式，包括风土人情、传统习俗、习惯、节日等内容。 “文化传统的存在对现实社会的影响和制约，具有两种作用方式， 一是经过创造性转化而成为新的社会文化的一个重要的有机组成部分， 推动现实社会向前发展；二是成为当前历史发展的包袱，延缓社会发展的进程，因此，文化传统对法律秩序的形成也相应具有两种作用方式， 一是构成法律秩序形成的基础和文化特征； 而是成为法律秩序形成的动力或者阻力机制。 ”

　　二、研究背景

　　目前影响农村社会基本结构和生产生活方式的事件有三：第一，联产承包责任制。 与人民公社时期的集体生产不同，《土地承包法》明确了“国家实行农村土地承包经营制度”。 农村的基本生产单位由“生产大队”变为农村集体经济组织成员，即农民个人。第二，新土地改革。十七届三中全会提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权， 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

　　也就是说农村的土地承包经营权由 1993 年重要十一号文件的“三十年不变”延长到“长久不变”，这一变化使农民的土地权利进一步扩大，于此相对应，村集体的土地调整权进一步缩小。第三，取消农业税。2006 年我国全面取消了农业税，一方面，这大大减轻了农民的负担，使“皇粮国税”成为历史；另一方面，以收取税费为主要任务的村集体组织（村委会）在农村的作用大大削弱了。

　　以上三点变化使农民愈来愈成为脱离村集体的独立的个体，农村社会结构变的松散起来。 在过去，“每个孩子都是在家人眼中看着长大的， 在孩子眼里，周围的人也是从小就看惯的”，这样的社会是“熟人社会”。

　　但是现在，一个个相对独立的村民结合体已经不能构成“熟人社会”，而成为向陌生人社会转变的过度阶段，按照贺雪峰老师的表述，成为“半熟人社会”了。

　　本课题即来源于法律与社会风俗习惯相冲突从而使法律秩序难以形成的一个案例的关注———2012年河南周口的平坟事件。 2012 年 3 月周口市委、市政府发布的 “1 号文件”《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》，旨在通过执行 1997 年通过的《殡葬管理条例》，贯彻将土葬改为火葬，与此同时，将分散的坟墓集中起来以减少耕地的占用。 但就是在这个合法的政府文件发布并贯彻执行后， 却引起了基层农村社会的普遍质疑和社会的广泛关注。
　　
　　影响农村法律秩序实现的要素分析

　　（一）内在因素

　　1.法律制度本身
　　
　　对于善法与恶法的区分和态度， 不同的法学流派有不同的观点, 但是不论是分析法学派还是自然法学派， 对于恶法与善法的问题都有其不能解释的盲区，都是不完善的。本文作者偏向与分析法学派对于法律的观点。

　　在日益复杂的社会关系和庞大的法域范围内，如果将法律效力的评判交给单个人的价值理解，法律秩序就难以形成， 法律也就丧失了社会控制的能力。西方有一句法谚说的好，想要快速的废除一部恶法，最好的方法就是执行它。当法律的“善”与“恶”不能够判断时，就让它参与到社会的运行中，让社会来选择。周口平坟事件就是一个很好的例子。起初国务院制定的《殡葬管理条例》第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬， 或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”就是民政部门的这个“强制执行”的权力导致了在平坟过程中广泛的社会问题。因此在 2012 年 11 月 9 日，国务院发布了第 628 号国务院令， 废除了民政部门可以强制执行的规定， 将第二十条变更为：“将应当火化的遗体土葬， 或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。 ”

　　此次修改证明了旧的“第二十条”是“恶法”，对于恶法的贯彻执行形成的法律秩序就是“毒树之果”也是恶的。 恶法和违法执法下形成的法律秩序必将被新的法律秩序所取代， 在这当中存在一个 “恶法———违法执法———旧法律秩序———法律变革———新法———新法律秩序”的代谢过程。 对于恶法，如果没有良好的法律执行弥补这种恶， 会最终导致新法下的新的法律秩序的形成， 旧有的法律秩序将被社会淘汰。

　　2.法律的适用状况
　　
　　在周口平坟事件中， 因为不存在司法机关对该事件的司法管辖和纠纷处理， 所以本部分对于影响农村法律秩序实现的法律适用状况的分析仅仅涉及行政执法方面的内容。

　　违法执法。在周口平坟的执法过程中，负责执法的是由县政府和县民政局牵头组成的执法大队，大队成员主要是退伍兵或者普通民众， 执法的主体首先就不合法。 其次，在执法过程中，执法人员采取了简单粗暴的执法方式，违反了“保障公民权利”的执法目的和“合理原则”、“正当程序原则”。执法不公。 与众多村民的祖坟被平形成鲜明对比的是，厅级官员的祖坟位置被划入公墓免遭平坟、河南省前政协委员李某的祖坟、 在京现任高官的祖坟都没有被平。这种相同政策，根据身份和地位的不同而区别对待的做法激怒了周口农民， 使得民众对于平坟本就抵触的心理又多舔了一分愤怒。

　　（三）外在因素
　　
　　1.经济因素与政治因素交叠
　　
　　河南省总共有 18 个市，而周口的经济增长速度仅仅第十二位，排名较靠后。在产业结构调整的大环境下，周口的经济想要快速发展，必须在加强农业生产的基础上，大力发展第二、第三产业。 这时就出现了一个问题：第二产业的工业、建筑业需要大量的土地资源进行建设， 这与农业同样需要土地种植发生了矛盾，土地只有那么多，在国家保障耕地的政策基础上， 如何才能提供新增的土地需求成为政府需要解决的一大难题。 也即是说，周口农村经济要发展，就需要将更多的土地用于第二产业建设， 但是同时也不能够损害第一产业的基础。

　　此时，城乡建设用地“增减挂钩”政策成为一剂良药。城乡建设用地增减挂钩是指，依据土地利用总体规划， 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施， 在保证项目区内各类入地面积的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。

　　从周口平坟事件中我们可以看到，周口市政府将增减挂钩的政策使用的淋漓尽致。 整个平坟运动共平掉了 200 多万座坟头， 新增了 3 万亩耕地，减去新建 3130 座公益性公墓的 0.9 万亩，还有2.1 万亩新增耕地可以转换为建设用地的指标。这样一来，从数据的计算上，周口地区的耕地面积没有减少，而可以用于建设的土地却增多了。如果这些多出来的 2.1 万亩土地通过河南省政府的批准就可以变成建设用地，为周口的经济建设贡献一份力量。

　　通观以上的分析，我们可以看到，在周口地区存在着经济增速与土地资源紧缺的矛盾。 从这个角度上理解，以“平坟复耕”为目标的平坟似乎只是一个表象，《殡葬管理条例》 中对在耕地中修建坟墓的禁止也只是东风， 事件的核心意义在于为建设用地分配土地资源。 与其说周口平坟是为了更好的贯彻实施殡葬管理的有关法律，达到“有法必依、违法必究”的法治效果，不如说法律（修改前）只是为政府强制平坟提供了合法的假象而已。

　　2.文化因素

　　当法律与习俗相冲突时， 法律秩序的实现成本就会大大增加， 周口平坟事件就是这种情况的典型例子。 在中国人的传统观念中，人生有三件大事：出生、嫁娶和死亡。 于此相对应，也存在三种不同的仪式，分别是百日宴、婚礼和葬礼。其中，葬礼是连接过去、现在和未来的具有文化象征意义的仪式，因而备受人们的重视。

　　中原地区以平原为主，受农耕文明的影响很大，人们对土地有很深的信仰和崇拜，加上“入土为安”的灵魂观念，土葬成为中原地区的主要丧葬形式，周口地区也不例外。 根据南方周末记者到周口农村的调查，农民在田间树立的坟墓不是杂乱无章的，而是按照死者生前在家庭中的辈分和地位整齐排列的，家中的孩子一出生便在自家的墓地中有一块自己的位置，死后便埋在那里，一点都不会乱。 在此次平坟事件中， 村干部要求农民把自己的坟头全部平掉迁入新建的公墓里， 这样原先村民按照自家的族谱排列的坟墓就必须打乱顺序，从传统观念上看，这破坏了风水， 会严重影响一个家庭未来发展的， 被视为“不吉利”。而且由于坟墓是亡者的栖息地，“平坟”被视为对死者的侵扰，让他的魂魄不得安宁，也严重伤害了生者的感情。记者在采访一位村民时，他对平坟的举动说了这样一段话， 非常有代表性：“我父亲生前辛劳了一辈子，现在他死了也不得安宁。 ”

　　根据现行法律规定， 能够进行土葬的只有维吾尔族、回族、哈萨克族等十个少数民族，周口地区虽然也有 11 个少数民族，但是汉族占了总人口的大多数，因此都要实行火葬的。 国务院颁布的《殡葬管理条例》和河南省人大常委会通过的《河南省殡葬管理办法》对于火葬的遗体处理、丧事活动、殡葬设备和殡葬物品都做了规定。根据法律的规定，尸体不得装入棺材， 必须先火化后装入骨灰盒， 然后葬在公墓里，而且葬礼中也不得使用“封建迷信的丧葬用品”。

　　如果火化后的遗体葬在耕地、 林地等地区， 应当改正，移入公墓（《殡葬管理条例》修改以前，民政部门有强制执行的权力， 这也是周口平坟事件的导火索）。但是根据传统的丧葬习俗，人死后要经过停尸、报丧、吊唁、入殓、哭丧、下葬和做七这一整套仪式，而且坟墓要安在祖祖辈辈魂归的地方， 为灵魂找到一个归宿。

　　从上面的描述看以看出， 现行法律的规定同传统的丧葬习俗是不相容的。殡葬的形式上，法律要求火葬，习俗要求土葬；死者的安置上，法律要求进入集体公墓，习俗要求回归本家墓群。就是法律与殡葬习俗的这种冲突， 导致与殡葬有关的法律不能得到很好的实施，也不能形成相应的法律秩序。在周口平坟事件发生前，《殡葬管理条例》刚刚实施时，周口地区就发生过几起村民与执法者的冲突事件。 由于村民的抵触情绪较为普遍，在一次较为激烈的冲突后，执法者便采取了消极的态度， 对于农民偷偷土葬的行为视而不见。 在 2012 年的《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》出台执行后，因为丧葬而发生的村民与执法者的冲突再一次出现， 并且影响的范围也更大，广受社会关注，也就是现在所说的“周口平坟事件”。

　　从此次事件的结果上看， 乡镇政府在强行推掉农民自家田地里的坟头后， 农民为了在清明节当天的凭吊而将坟头重新隆起， 政府的几个月的努力在一夜间化为乌有。 可见， 传统丧葬习俗已经深入人心，成为一种祭奠活动的潜意识指导村民的行为，不是轻易能够改变的。也就是说，在丧葬习俗与法律冲突时，法律秩序难以实现，习俗的影响越根深蒂固，法律想要改变就越难。

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