海洋环境突发事件概念界定与理论基础

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　　【题目】南海海洋环境突发事件处理探讨
　　【第一章】南海环境面临的挑战研究绪论
　　【第二章】海洋环境突发事件概念界定与理论基础
　　【第三章  第四章】海洋环境突发事件类型与应对分析
　　【第五章】南海海洋环境突发问题应对优化方案
　　【第六章】南海环境突发事件的解决建议
　　【结论/参考文献】如何处置南海海洋环境问题研究结论与参考文献
　　
　　2 概念界定与理论基础

　　2.1 相关概念界定。

　　2.1.1 环境突发事件。

　　环境突发事件也称突发环境事件，主要是指对社会生活产生重大影响，对海洋环境造成危害的突发事件。环境突发事件具有突发事件的一般特点，往往会给环境带来重大负面影响。同时，会对某一地区或者全国的政治、经济、社会稳定产生一定的影响[36].

　　2.1.2 海洋环境突发事件。

　　海洋环境突发事件主要是指，某一突发事件发生后将对该海域及周边海域海洋环境产生威胁，已经造成或者将有可能造成人员、财产在不同程度上的损失，会对该区域社会经济的发展产生巨大社会负面影响的环境事件。根据海洋环境危害程度轻重可以划分为特别重大、重大、较大和一般四级[37].海洋环境突发事件通常具有以下特点：

　　（1）公共性。我国《海域法》第 3 条规定，我国海域属于国家所有，任何单位或者个人都不得对海域进行侵占、买卖、或者非法转让。这就从法律角度界定了我国的海洋资源的所有权。虽然规定海洋资源所有权归国家所有，但在海域的使用中通常出现以行政权、经营权管理代替所有权管理，国家所有权由于受到行政条块的多元分割，多处于"虚置"状态。海洋产权名义上归国家所有，实际上却"虚置",再加上南海周边国家对我国海域划界存在争议，这样容易造成南海环境突发事件发生后无人应对，出现严重的负外部性效应和"公地的悲剧"现象。

　　（2）突发性。南海海洋环境突发事件的发生往往受到各种因素的影响，例如，人为因素和自然因素，往往很难进行全面监测，采取有效的应对方法。2012 年 3 月13 日，"雅典娜"号因船舶压载舱进水在广东汕尾市碣石湾东部近岸海域沉没，致使7000 吨浓硫酸，140 吨燃料油倾入海洋，造成严重的海洋环境破坏。2012 年 5 月 28日，广东省惠州市大亚湾石化区兴达化工公司一个实际存储有 900 立方米苯乙烯的储罐发生着火事故，在事故处理中不断产生消防污水，部分消防污水外泄到海洋之中。

　　（3）危害性。南海海洋环境突发事件的发生不仅仅对海洋环境具有极大的危害性，对水产养殖场、渔场、旅游资源等项目也产生一定的冲击，不仅对生产经营者带来经济损失，潜在的危害很可能通过流动的海水危及到周边沿岸国家，影响周边国家民众的正常生活和生产。

　　（4）持续性。南海海洋环境突发事件的发生主要是由于原油和其炼制品排入海中，这些油类本身就具有很强的毒性，进入海中漂浮在海面上，逐渐形成油膜，少量高粘度的原油以块状形态漂浮在海面。原油降解主要依靠微生物，一般要经过数月甚至一年后才可以完成，速率特别慢。

　　（5）扩散性。南海海域常年受到风、洋流的影响，使海水极其容易形成大规模的流动，受污染的海水极容易将其所携带的污染物质扩散到周边海域，造成周边海域海水的污染。

　　2.1.3 海洋环境突发事件应急管理。

　　海洋环境突发事件应急管理主要是指，以政府为主，广大民众广泛参与，共同构成突发事件应对的主体，为了有效减少海洋环境突发事件对该区域经济、政治，以及人民生命财产带来的损失，在海洋环境突发事件发生前、发生的过程中以及发生后，采取的预警、响应、控制等一系列措施，促进该海域经济的稳定繁荣，社会的和谐发展。

　　南海海洋环境突发事件应急管理主要是指以政府为应对主体的组织，针对南海海域发生的各种对海洋环境造成损害的各类突发事件进行管理的过程。该过程主要包括：风险管理阶段、预警管理阶段、应对管理阶段、善后管理阶段。

　　2.2 理论基础。

　　2.2.1 区域海洋管理理论。

　　区域海洋管理理论是以一定海域为管理研究对象，该特定海域打破了传统意义上的行政体制划分，主要以地理划界为主。通过综合利用行政手段、经济手段、法律手段等方法，对特定海洋区域内的环境、资源、人类活动等事务进行统一协调、综合管理，促进该海域长远发展[38].面对海洋划界争议不断的南海，区域海洋管理理论恰好为南海沿岸各国的合作提供了可能性[39],具备以下特点：

　　（1）管理内容以生态系统为基础。区域海洋管理并不仅仅关注人类的活动，它也将特定区域内的生物资源和非生物资源纳入管理的范围之内。

　　（2）以完整的生态系统作为划定管理边界的依据。区域海洋管理理论打破了传统的以行政边界划分而确定的管理范围，它管理边界的确定是以特定区域或者一个固定地理单元为依据确定管理边界的，这样有利于保证所管辖的海域有一个完整的生态系统，从而实现维护海洋生态环境系统的稳定、机能运作、健康发展，实现当代人对海洋资源的需求，也留足足够的资源，满足下一代的需求[40].

　　（3）管理过程强调协作与配合。区域海洋管理参与主体包括国家、社会团体、民间组织等团体，各个团体之间需要合理分工、彼此协作共同对区域内各类海洋事务进行管理。

　　（4）海洋管理目标明确。通常，区域海洋管理目标主要由三个。首先，实现对资源进行有效管理。海洋资源通常包括海岸带、海洋生物、海洋水体、海洋油气资源。

　　其次，促进海洋经济平衡发展。区域海洋管理理论对所管辖的海域经济的发展方向有明确的规划，对海洋产业布局会主动进行调整，以实现该海域经济持续、稳定的发展。

　　再次，维护海洋地区稳定。针对海洋各类自然灾害频发的现象，区域海洋管理理论要求沿岸各国建立有效的预防机制，以维护该地区社会稳定。

　　南海周边国家多，加之海洋水体的流动性较大，单纯的依靠海域划界为依据，各行其职是很难实现对海洋环境的有效保护，海洋环境保护需要依靠众多国家合作，区域管理理论有助于打破传统的行政划界，以南海整个区域为固定单元，加强各国间合作，共同应对南海海洋环境突发事件。

　　2.2.2 多中心治理理论。

　　该理论源起于经济领域，通过对政府严密控制的计划经济和自由竞争的市场经济做比较，进而提出应该有多个权力中心和服务中心存在。迈克尔·博兰尼首次将阐述了"多中心"理论，埃莉诺·奥斯特罗姆与文森特·奥斯特罗姆夫妇从理论和实证两方面对其进一步完善。多中心治理理论强调以政府、社会及公民为治理主体，重视发挥全社会人员的主动性、参与性、自主性，通过自主组织、民主治理等形式来弥补公共事务治理中市场和政府难以解决的问题和面临的困境[41].它打破了以政府为单一应对中心的传统治理模式[42],强调各社会团体都应该根据自己的特点和自己的优势共同来管理社会公共事务，共同承担公共责任，彼此之间形成具有互相依赖、互相协商、彼此合作的多元应对主体[43].尽管多中心理论尚未十分完善，通过实践，其理论框架已经初步形成，具体概括如下：

　　（1）参与主体多样性。社会环境的复杂性，多元理论主张不同的参与主体共同参与社会事务的管理，不可否认，不同主体都有自己不同的利益诉求。政府、私营企业、公益组织、社会团体、公民社会、国际组织等参与主体，在大的社会环境下通过自我利益的追逐，共同构建成为社会活动的参与中心。

　　（2）参与结构网络型。多中心理论打破了传统意义上的官僚层级结构，借助于新闻媒体和信息技术的便利之处，有效加强了人与人、人与组织、不同组织之间的沟通和交流。真正把所有的人和组织都纳入网络世界中，为表达自己的利益诉求建立了良好的通道。彻底改变了官僚体制下的单向和逐级沟通方式。

　　（3）治理目标多元性。传统政府治理模式，对政府官员的考评主要侧重于对权力应用的效率，侧重于对公共服务绩效的综合考量。在多中心治理理论引导下，是否有效运用公共资源满足社会和公众的发展需求成为评价政府及官员的主要标准。多中心的权力结构、多元化的治理结构、切实可行的公民参与制度是治理目标多元性的保障。

　　（4）核心是公共产品供给。治理理论被广泛应用在各个国家、企事业团体、社区自治组织当中，以如何提高公共产品的供给为研究目标[44],避免"公地的悲剧"和"集体行动的困境".

　　（5）治理方式为"合作-竞争-合作".多中心治理理论拥有数个以上治理中心，各个治理中心都是独立治理，从而形成不同中心各自追求自身利益最大化。

　　各个中心纷纷进入公共产品的博弈，通过谈判、协商、制定合同、达成共识，形成合作。

　　当前，南海海洋环境突发事件应对主要是以政府为应对主体，多中心治理理论有助于打破这一格局，实现政府、公众、社会团体、企业等共同应对突发事件，提高应对效率。

　　2.2.3 危机管理理论。

　　芬克形象地借用医学术语将突发事件应急管理划分为四个阶段，即：危机征兆期、危机发作期、危机延续期、危机痊愈期[45].米特罗夫将危机划分为五个阶段：第一阶段为信号侦测阶段。第二阶段为探测和预防阶段。第三阶段为控制损害阶段。第四阶段为恢复阶段。第五阶段为学习阶段[46].
　　
　　奥古斯丁将危机管理理论划分为六个阶段：

　　第一阶段：危机的避免阶段。第二阶段：危机管理的准备阶段。第三阶段：危机的确认阶段。第四阶段：危机的控制阶段。第五阶段：危机的解决阶段。在这个阶段速度是关键。第六阶段：从危机中获利阶段，总结应对的经验教训[47].著名的危机管理专家罗伯特·希斯将危机管理划分为四个不同的阶段，也就是著名的危机管理的 4R 模型，即危机缩减（reduction）阶段、危机预备（readiness）阶段、危机反应（response）阶段、危机恢复（recovery）阶段。之后，罗伯特·希斯在对 4R 模型研究的基础上认为恢复力是有效危机管理的第五个 R（resilience 即恢复力）[48].从上述对危机的划分阶段来看，无论是五段式的划分还是六段式的划分，其核心至少包括以下三个阶段：预警阶段、应急阶段、善后阶段。这三个阶段分别发生在突发事件之前、突发事件之中和突发事件之后三个不同的时间段，形成一个循环的过程。

　　（1）预警阶段。

　　预警阶段。该阶段的主要是通过借助先进的信息技术平台，不间断加强对危机爆发的潜在因素加强监测，及时做出预测分析和判断，根据所获得的信息资料评估危机的危害等级，及时制定相应的应对方案，从而提高应急管理的效率和科学性。

　　（2）应对阶段。

　　应对阶段。该阶段的主要任务是在突发时间发生后极短的时间内，迅速调集应对突发事件所需要的人力和物力等方面的支持，完成突发事件的应对工作。

　　（3）善后阶段。

　　善后阶段。该阶段主要是指在应对完成突发事件后，对造成的各方面的损失采取的一系列补救性措施。这个阶段是弥补突发事件造成损失的重要阶段，有助于恢复正常的生活、生产秩序，是维护政府形象的重要阶段。

　　南海海洋环境突发事件是突发事件的一种类型，危机管理理论作为应对突发事件的理论之一，对南海海洋环境突发事件应对具有一定的借鉴意义。

　　2.2.4 风险管理理论。

　　风险是指有可能发生的不好事件，发生后会给人类造成生命或财产损失。风险管理就是要认识、识别这种潜在的不利因素，采取合理措施，控制其向现实转化所依的条件，避免和减少可能发生的损失。20 世纪 30 年代，风险管理作为新兴的管理学研究在美国开始兴起。60 年代末，为了有效应对各类突发事件，风险管理逐步引起理论界和政府部门的广泛关注。美国学者威廉斯和汉斯认为："风险管理是通过各种手段，采取多种有效的措施，对各种引发突发事件爆发的诱因进行识别、衡量、控制，以最低的成本将诱发因子消除[49].它通常以观察、实验为基本手段，同时运用多种数学工具，探究各种风险的发生规律，通过分析各种潜在诱因，采取有效的措施，从源头上避免和化解各种风险事件。风险管理强调对可能引发突发事件的各种因素进行积极预防和总体控制，防止风险演变成突发事件并造成损失。"非典"之后，我国各类突发事件的频繁出现，许多学者在研究突发事件应对中，将风险管理理论引入其中。

　　钟开斌提出，风险管理是应急管理的重要基础和强大动力，比应急管理更具有前沿性、主动性、积极性[50].突发事件应对中要建立全面、系统、科学、规范、动态的风险管理机制，使突发事件应对战略从事后被动反应向事前主动保障转变，从根源上对各种危险因素进行有效管理，从而实现将整个应急管理过程重心前移。

　　针对传统突发事件应对中，重应对，轻预防的应对弊端，风险管理理论有助于将应对重心前移，将预防作为整个突发事件应对的新起点，提高应对水平，有效保护海洋环境。