推进国家治理现代化的意义和方法

　　十八届三中全会全面深化改革的《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”①。那么，什么是国家治理及其现代化?为什么要推进国家治理现代化? 又该如何推进国家治理体系和治理能力现代化呢?

　　一、什么是国家治理及其现代化?

　　国家治理的概念是在扬弃国家统治与国家管理两个概念基础上提出的一个新概念。

　　国家统治是国家政权依靠国家暴力运用强制压制控制等专政的方式来维护公共秩序。国家统治又被称为政治统治，它建立在阶级分裂、阶级斗争的基础上，本质上是一种阶级统治，体现的是国家的阶级性。革命阶级要想取得政治统治地位，必须揭露旧国家的阶级统治本质并砸碎旧的国家机器。国家管理强调国家的公共性，它是国家政权在处理社会公共事务过程中对各种投入要素的优化组合和高效利用以实现国家利益和国民利益等社会公共利益的最大化。国家管理又被称为公共管理。公共管理的专业性和职业化程度随着社会复杂程度的提高在逐步增加。取得政权的阶级更加重视国家管理。

　　国家治理的概念是现代国家所特有的一个概念，它是在扬弃国家统治和国家管理概念基础上形成的一个概念，它吸收了治理和善治理论与公司治理理论②的合理内容。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。国家治理的概念继承了国家统治和国家管理概念的某些要素，如以维护公共秩序增进公共利益为目的，以国家对暴力的合法垄断为后盾并将强制性力量的使用作为最后的手段，强调合作管理中专业性和职业化的重要性等。

　　国家治理的概念又有其独特性。首先，它凸显了国家政权的管理者向国家政权的所有者负责并可以被后者问责这一问题的重要性。其次，它强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者、政府、市场、社会等多种治理机制合作管理的重要性。最后，它把增进公共利益同维护公共秩序放在了同等重要的地位，实现这两个目的的能力是国家治理能力最重要的体现。

　　国家治理水平有高低优劣和有效与失效之分。高水平的、优质的、有效的国家治理，应该是国家的管理者向所有者负责的国家治理、多元行动者协商协议协同基础上的国家治理、政府治理、市场治理、社会治理机制合作互补的国家治理、公共利益得到增进、公共秩序得到维护的国家治理。反之则为劣质的、低水平的甚至是失败的国家治理。

　　国家治理体系及其运行过程的发达顺畅程度直接影响着国家治理的水平。国家 治 理 体 系 ( State Governnance System，SGS) 是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统。国家治理体系可以图示如下( 见图 1) 。【图1】

　　
　　国家治理体系的目标体系由三大目标组成，即可持续发展、民生与民权的改善和可持续的稳定。国家实现这三大目标的绩效，即实现可持续发展的绩效、改善民生与民权的绩效和实现可持续的稳定的绩效，构成国家治理绩效的主要内容。

　　国家治理能力主要表现为实现这三大目标的能力。国家治理的制度体系，主要由 11 类机构或个人行动者等治理主体以及塑造他们行为的规则和程序等 11 根制度支柱组成，他们共同支撑着国家治理目标体系，共同完成着国家治理的目标任务，因此应当均衡发展。国家治理的核心价值体系则构成国家治理体系的基础，核心价值体系在各类机构和个人行动者和规范其行为的规则和程序体系中内化和普及化的程度，直接影响着这些行动者的行为选择和行为方式，影响着规则和程序的执行力度。现代善治的基本价值构成国家治理的核心价值体系，他们是: 合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐。

　　国家治理过程是国家治理体系不断顺利运转的一个动态的过程，是各类国家治理主体在国家治理过程中有效履行自身功能的过程。可以从主体结构与功能的角度，将国家治理体系运行流程图示如下( 见图 2) 。【图2】

　　国家治理过程的流程是国家政权的所有者和利益相关者向国家政权的管理者提出利益诉求并提供必要的支持如投票、服兵役、纳税、守法、参与政治等，执政党和国家官员等管理者在接收上述输入后通过利益综合、精英录用、政策制定与执行、信息沟通、政治社会化等过程转换为公共政策产品，这些公共政策产品包括资源提取、分配与再分配、行为监管、象征性符号输出等类型以满足自由、安全、福利、团结等社会公共需求。政策执行效果在多大程度上满足了社会公共需求达到了政策目标，需要通过相对独立的评估评价反馈给决策当局影响其下一波的政策调整或政策延续，同时也影响输入端的治理主体的信任与支持及利益诉求的表达。①现代国家治理体系是一种强有力的、负责任的和受纪律约束的国家治理体系。国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准至少有这么四条:

　　第一，国家治理的民主化。人民成为国家政权的所有者( 主权在民) ，能够通过合法的渠道直接地或者通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究国家政权管理者责任的制度化手段。第二，国家治理的法治化。

　　无论是国家政权的所有者、管理者还是利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道合法理性地进行; 国家公共权力的运行也受到宪法和法律的限制和约束。规则和程序之治代替人治。第三，国家治理的文明化。国家治理中更少的强制，更多的同意; “寓管理于服务之中”，以服务换服从; 更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行; “更多地激发权能，更少的排斥和歧视”; 更少的他治，更多的自治。第四，国家治理的科学化。各类治理主体( 上述 11 类机构和个人行动者) 拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府行政机关协调其他治理主体的能力和进行战略和政策规划的能力不断提高，形塑各类治理主体互动行为的规则和程序的有效性不断增强。现代国家治理体系建立在政治与行政、政治与法律、政治与经济、咨询参谋与政治决断、国家与社会的相互分离和各类治理主体专业分工的基础上，同时政党、政府、法律、市场、社会等多元化的治理机制也得到充分的发展，各类治理主体之间对话协商沟通合作的互动网络高度发达，决策咨询系统高度发达。

　　二、为什么要推进国家治理现代化?

　　改革开放 35 年来，中国的现代化建设进入一个高速发展的“黄金时期”，成就斐然，举世公认。

　　中国已经进入了从现代化的早期阶段向后期阶段迈进的新的历史时期，工业化、城镇化、信息化、市场化、全球化浪潮有力地冲击着现有的国家治理体系并挑战着当下的国家治理能力，社会大转型推动着国家治理的转型和现代化。

　　首先，现有的党和政府强势主导的发展模式遭遇瓶颈已难持续，现有的强力维稳消极管控的维稳模式遭遇困境难以持续。改革开放之后党和政府通过政府投资、银行向国有企业注资、发行公债、土地财政、特定产业政策倾斜、行政审批等途径来直接配置资源或操纵资源流向，市场机制在配置资源中的作用难以发挥，私人经济部门在国有经济垄断格局下生存维艰。这种高投入、高消耗、低效益的国家投资拉动型经济增长模式已经难以为继。近年来随着维稳成为头等大事，依靠国家暴力来强力维稳、依靠财政花钱来购买一时的稳定、依靠各级领导大接访来平息群众闹事行为的做法日渐流行。强力维稳带来的是民间仇官情绪的积累和群体性事件的层出不穷，花钱买稳所导致的要求政府赔钱的“刁民”越来越多，信访不信法导致领导接访越多信访越多的恶性循环。维稳成本的迅速攀升，闹事和上访群众越来越多致使各级领导不堪重负，民间的暴戾之气和暴力行为也愈演愈烈，可持续的稳定似乎也越来越远。实现可持续的发展和可持续的稳定迫切要求国家治理转型。

　　其次，全能全控的集中化的国家管理模式导致经济社会发展的活力递减，改革创新的动力衰减。各类治理主体只有享有自主权和自由活动空间，权益得到保障，才愿意去竞争，愿意去创新，经济社会发展才有活力。但近些年来一些党政部门受扩权争利冲动的驱使，不断扩大自己的管辖范围和管辖权力，将越来越多的资源分配权和行政审批权掌握在自己手中，在寻租获利的同时将事权和责任外推下移，全能全控的集中化的国家管理模式再度复兴。扩权争利动机驱使下党政职能部门编织的管控经济社会之网日益严密，地方、基层、企业、民间组织的自主权和自由活动空间都在压缩，自主创新日益艰难，经济社会发展活力明显减少。

　　第三，腐败现象居高不下，收入分配差距不断拉大，特权现象再度出现，贫富阶层出现固化现象，社会流动机会减少，各类治理主体都出现了行政化现象，这些都说明国家管理者向国家所有者即人民负责任的民主责任体制的明显缺失。国家管理者受人民的委托担负着公共管理的重任，他们有权汲取社会资源、进行经济社会行为监管、对社会价值进行权威性的分配。如果国家治理结构中缺少民主责任制的制度安排或相关的制度徒具形式处于虚置状态，国家管理者群体就会“近水楼台先得月”成为一个追求自身利益最大化的特权阶层，其中有的成员不满足于已有的特权而公权私用，通过腐败犯罪发财致富，有钱人则会通过官商勾结的非法途径获取不义之财而暴富，收入分配差距由此拉大，地位待遇向官员看齐的行政化冲动会向全社会弥散开来，贫富分化的社会阶层结构就会走向固化，社会流动机会日益减少。这种官本主义体制所映衬的是民主责任制的国家治理结构的缺失。腐败、特权、贫富分化和官本主义的盛行，强化了民众的仇官、仇富心理，削弱了党和政府作为社会公共利益代表形象的公信力，危及党和政府执政的正当性。

　　最后，经济社会的现代化导致人的现代化，具有现代公民意识的社会群体推动着国家治理制度的现代化。专家学者、媒体记者、律师、工程技术人员、办公室职员等中产阶层是现代化的产儿和载体，他们率先具有现代公民意识，强烈要求参与社会政治生活，并成为活跃的意见领袖或社会政治活动家。农民工已经不同于传统的农民，这部分农民的工人化、市民化的生产生活方式使他们接受了现代工业文明和城市文明的熏陶而具有了强烈的现代意识。随着义务教育的普及和互联网的普及以及中国加入全球化进程，青年人群比起中年人和老年人在政治参与愿望和能力方面都有了很大的提高。经济社会现代化的深入推进导致现代化人群的“政治参与浪潮”和“期望值的革命”。现有的国家治理体制在接纳政治参与方面的制度容量和满足人们对更高水平的社会公共服务的期望的能力方面都受到了严峻的挑战。

　　国家治理的现代化是政治发展和政治现代化的一个重要组成部分。党和政府主导的现代化模式使得党和政府在现代化过程中处于关键位置，具有特别重要的作用。没有国家治理的转型和现代化，经济社会等方面现代化就难以进一步深入推进; 不推进国家治理改革，市场化改革也难以走向深入。国家治理现代化是对工业化、城市化、信息化、市场化、全球化浪潮冲击的一种积极的和主动的回应。若无这种积极和主动的回应，则可能出现全面的、系统的国家治理危机甚至导致国家治理失败，现代化进程将因此而中断。

　　三、如何推进国家治理现代化?

　　国家治理体系作为一个制度体系，包括了经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多个领域以及基层、地方、全国乃至区域与全球治理中的国家参与等多个层次的国家治理制度体系。国家治理制度体系和治理能力的现代化对于各领域改革发挥着统领作用。全面深化改革是对各个领域、各个层次的国家治理制度的全面改革、系统改革和综合性改革，其目的是发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，进而建立现代国家治理体系，提高国家治理水平。

　　十八届三中全会全面深化改革的《决定》已经就如何推进国家治理现代化做出了总体部署，提出了路线图和时间表。这里我想就推进国家治理现代化的重点任务谈谈自己的观点。

　　( 一) 进一步放权和分权，让各类治理主体在国家治理中发挥更大的作用

　　要实现可持续发展、民生与民权的改善和可持续稳定等三大国家治理目标，仅靠各级党委和政府是不够的。因为他们所掌握的资源、信息和知识都是有限的，理性和能力也都是有限的。全能全控型的国家治理模式需要转向一核多元良性互动合作管理的国家治理模式。为此需要向市场和企业放权，向社会组织放权，向基层自治组织和地方政府放权，同时在党委、人大、政协、政府、司法机关之间实行决策权、执行权、监督权的相互分离和制约，倡行社会参与和监督，做强做大各类治理主体，激发经济社会发展活力，使得 11 根制度支柱均衡发展，共同支撑国家治理大厦，合力实现国家治理目标。

　　( 二) 以民主责任制建设为方向完善国家治理结构

　　现代国家是一个由民众授权向民众负责且民众可问责的国家。建立现代国家治理体系需要以民主责任制为方向优化国家治理结构。人大代表向选民负责、党代会代表向党员负责、人大常委会和党委会向人大和党代会负责、行政首长和党委书记分别向人大及其常委会负责和党委会负责的责任链条应当完整，薄弱环节应当加强。选举改革应当加强选举的自由选择性和竞争性。两次选举之间，人大常委会和党委会作为民意代表机关和党内代表机关其决策权能和监督权能需要进一步加强，同时应保证书记和行政首长执行权的集中和完整。逐步探索党委委员进入人大常委会任职并实现专职化( 常委和书记除外) ，并不再兼任党内和政府内其他职务，同时强化其对政府组成人员提名审查、行政监察和财务审计、预算审议、编制和薪酬审查、行政首长弹劾等职权。条件许可时推进书记经过依法民主选举担任行政首长，党委常委经过政治任命担任相关政府部门首长，并保证行政首长对政府组成人员的提名权，强化政府的行政执行权能。

　　( 三) 健全国家治理过程中的负反馈调节机制，实现可持续的稳定

　　负反馈调节机制利用系统中信息沟通的多通道和衡平纠偏机制使输出起到与输入相反的作用，消除系统输出与系统目标的误差和偏差，使系统在动态调整中实现长期稳定。政治沟通中如果只有上下级党政机关之间单一的信息沟通渠道，就会出现下级对政策执行效果“报喜不报忧”的正反馈，从而使错误的政策得不到及时的纠正并最终导致系统的崩溃。在公共权力侵犯私权利的场合中，如果缺少独立于行政权的独立公正的第三方仲裁机构发挥衡平纠偏作用，官民冲突将会愈演愈烈。保证专家学者和媒体记者的言论自由，发挥好民间专业民意调查机构的作用，有利于获得政策执行效果客观真实的评价信息，从而发现问题及时纠偏。保证法官和律师在司法裁决中的独立性和公正性，有利于发挥法律的衡平纠偏作用，维护社会的公平正义。执政党和政府带头遵守宪法和法律，将会促进各类治理主体共同遵守宪法和法律，实现规则和程序之治。

　　( 四) 发展决策咨询系统健全协商民主，提高公共政策决策质量

　　谋断分开是第二次世界大战以后现代公共决策体制发展的一个新趋势，与此相适应，决策咨询作为一种新兴的“智力服务业”得以发展起来。协商民主作为对代议制民主的一种补充这些年来也得到广泛的应用。他们对于提高公共政策质量具有重要的意义。为了提高立法和公共政策决策质量，提高国家治理水平，可考虑发展相对独立的决策咨询系统，将决策咨询列为各级人大立法和各级党政决策的必经程序以培育决策咨询市场。同时可考虑设立各级党委决策咨询委员会，并鼓励受聘的决策咨询委员进入政协常委会任职，先咨询后决策形成法定程序。同时可以将比较成熟的协商民主技术如协商性民意调查等广泛地应用于各个层级和领域公共政策的决策前咨询环节，使政策更好地反映民意。

　　( 五) 培养职业政治家、职业文官和法官、职业律师，推进国家治理的专业化和职业化

　　政治与行政、政治与法律的分离和分工，是政治发展和政治现代化的一项重要内容。政治、行政、法律从业者开始分化为职业政治家、职业文官、职业法官、职业检察官和职业律师，他们有着各自不同的专业伦理和专业能力要求。职业政治家的任务在于集中民意提出政策愿景，控制官僚机构使之服务于民众，统筹协调整合资源，把握机会实现政策目标。职业文官的责任在于利用自己所掌握的专业性公共管理知识和技能，忠实高效地完成职业政治家所提出的政策任务。职业受保障的法官、检察官和律师则就法律的适用发挥各自的专长和作用。中国在推动国家治理现代化过程中，同样需要培养自己的职业政治家、职业文官、职业法官、检察官和律师，依法建立各自的专业分工和职业保障制度，提高国家治理的专业化水平。

　　( 六) 推动核心价值体系的内化和普及化，夯实国家治理体系的基础

　　以现代善治基本价值( 透明、参与、法治、回应、责任、公正、包容、效益、廉洁、和谐等) 为主要内容的核心价值体系只有内化于各类治理主体并体现在形塑这些治理主体的规则和程序设计之中，国家治理制度体系才能按照善治的要求有效运转，一个良好的、有效的国家治理体系才能真正建立，国家治理的三大目标才有望实现。为此需要各类治理主体特别是党和政府自觉地担当起政治社会化和政治教育的职责，推动核心价值体系的内化和普及化，促使国民和官员普遍认同和自觉践行核心价值体系，从而为现代国家治理体系奠定坚实的社会基础。