土地流转中农民权益保障缺失的原因分析

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　　【题目】农村土地流转中村民权益维护探究
　　【绪论】土地流转过程中农民权益保障问题研究绪论
　　【第一章】我国农村土地流转中农民权益保障发展历程
　　【第二章】乡村土地流转中农民权益保护取得成效与存在问题
　　【第三章】土地流转中农民权益保障缺失的原因分析
　　【第四章】我国农村土地流转中农民权益保障的对策措施
　　【结论/参考文献】土地流转下村民权益保障缺失分析结论与参考文献　　　　

　　三、我国农村土地流转中农民权益保障缺失的原因分析　　

　　（一） 我国农村土地承包经营权流转机制不完善。

　　1. 土地所承担的社会保障功能不利于土地流转。

　　农村土地对农民维持最基本的生活极其重要，在一些贫困地区，农民视土地为生命，由于农地资源仍具有重要的社会保障功能，我国农村土地承包经营权流转难度较大。在农民对土地依赖性较强的情况下，农民舍不得将土地流转出去，有些地方的农民在从事其他行业的情况下，宁肯将土地抛荒，也不想失去农地经营权。结果，在我国土地资源，尤其是基本农田资源非常紧张的情况下，出现了大量的农村耕地闲置现象[33].在调查中发现，鸡泽县 90%的农民对土地流转后的生活保障非常担忧，他们把土地当作生活所需的重要来源，再加上大多数农民没有别的特长，在土地流转后很难找到别的工作来维持生活，这就增强了农民对土地的依恋之情，加大了土地流转的难度。

　　与此同时，土地也是稳定农村社会的重要因素，农民经营土地多年，对土地已经形成了浓厚的感情，再加上现阶段农村社会保障制度不完善，如果突然让他们失去土地，他们在短时间内很难接受，这就很可能会引起农民群体的不满。所以说，农村土地所承担沉重的社会保障功能，增加了农民流转土地后对维持生活的担忧，不利于土地流转工作的顺利开展。

　　2. 土地流转引发的纠纷持续不断

　　在过去的几年里，由于农业生产成本高、效率底，在农民看来，靠经营土地发家致富是不太可能的，所以许多农民外出务工，出现农田被放弃经营的现象。一些地方村组织出于集体利益等多方面的考虑，采取了一系列流转措施使土地重新实现其存在的价值。近年来随着《农村土地承包法》和中央"一号文件"的出台，农业生产条件的改善和中央政府取消了农业税，以及一系列优惠补贴政策等，许多外出务工农民重返家乡要求收回土地经营权。但由于农民缺乏有关法律知识，对国家土地政策了解不全面，以及没有签订规范合同等原因引起的土地纠纷，在一些农村地区表现得逐渐明显[34].

　　在鸡泽县，由于在土地流转时，当事人之间很少签订规范的书面合同或协议，关于农村土地纠纷的现象时常发生。现阶段，由于农民对土地越来越重视，维护权益意识不断提高，人们通过上访或打官司来解决土地纠纷问题。

　　3. 没有建立有效的农村土地流转平台
　　
　　三、我国农村土地流转中农民权益保障缺失的原因分析
　　
　　（一） 我国农村土地承包经营权流转机制不完善

　　1. 土地所承担的社会保障功能不利于土地流转

　　农村土地对农民维持最基本的生活极其重要，在一些贫困地区，农民视土地为生命，由于农地资源仍具有重要的社会保障功能，我国农村土地承包经营权流转难度较大。在农民对土地依赖性较强的情况下，农民舍不得将土地流转出去，有些地方的农民在从事其他行业的情况下，宁肯将土地抛荒，也不想失去农地经营权。结果，在我国土地资源，尤其是基本农田资源非常紧张的情况下，出现了大量的农村耕地闲置现象[33].在调查中发现，鸡泽县 90%的农民对土地流转后的生活保障非常担忧，他们把土地当作生活所需的重要来源，再加上大多数农民没有别的特长，在土地流转后很难找到别的工作来维持生活，这就增强了农民对土地的依恋之情，加大了土地流转的难度。

　　与此同时，土地也是稳定农村社会的重要因素，农民经营土地多年，对土地已经形成了浓厚的感情，再加上现阶段农村社会保障制度不完善，如果突然让他们失去土地，他们在短时间内很难接受，这就很可能会引起农民群体的不满。所以说，农村土地所承担沉重的社会保障功能，增加了农民流转土地后对维持生活的担忧，不利于土地流转工作的顺利开展。

　　2. 土地流转引发的纠纷持续不断在过去的几年里，由于农业生产成本高、效率底，在农民看来，靠经营土地发家致富是不太可能的，所以许多农民外出务工，出现农田被放弃经营的现象。一些地方村组织出于集体利益等多方面的考虑，采取了一系列流转措施使土地重新实现其存在的价值。近年来随着《农村土地承包法》和中央"一号文件"的出台，农业生产条件的改善和中央政府取消了农业税，以及一系列优惠补贴政策等，许多外出务工农民重返家乡要求收回土地经营权。但由于农民缺乏有关法律知识，对国家土地政策了解不全面，以及没有签订规范合同等原因引起的土地纠纷，在一些农村地区表现得逐渐明显[34].

　　在鸡泽县，由于在土地流转时，当事人之间很少签订规范的书面合同或协议，关于农村土地纠纷的现象时常发生。现阶段，由于农民对土地越来越重视，维护权益意识不断提高，人们通过上访或打官司来解决土地纠纷问题。

　　3. 没有建立有效的农村土地流转平台

　　2009 年出台了中央 1 号文件，强调各级政府要加强对土地承包经营权流转的管理，提高为"三农"服务的意识和水平，使土地承包经营权流转市场不断地趋于发达和繁荣，为农村土地承包经营权的流转提供方便快捷的交易平台。但到目前为止，在我国大部分地区还没有建立起土地流转中介等交易平台，这就导致了我国还没有建立有效的土地流转机制。

　　农地市场和农村土地流转市场分别是农业用地一级市场和二级市场，二者相辅相成、互相促进。对农村土地进行科学合理流转，可以加快农地市场的发展，使其不断地趋于发达和繁荣，发达的农地市场具有提供正规交易平台的重要作用，这样就促使了农村土地流转更加正规化，加快了土地流转的进程。由于受到农业发展水平的限制，我国还没有完全建立农村土地流转运作机制，更没有产生科学正规的土地流转市场，很大程度上阻碍了农村土地流转的顺利进行[35].

　　在我国农村，由于大众媒体没有在该地区普遍推广，有关土地流转信息传播的途径和方式受到了很大的限制，于是在土地流转双方之间产生了信息屏障，使他们不能很好地找到理想的合作对象，流转面积远远达不到土地市场发展的需要，影响了土地的流转速度。由于我国行政区域划分的限制，即使在一定程度上推进了农村土地流转，也通常是在一定范围之内实现的，一般是以行政村为单位，在村民之间进行的，这远远不能满足土地市场的需求，使我们不能够充分发掘土地的发展潜力，在很大程度上限制了农村土地流转的规模。由于政府机构设置的缺陷，许多地方政府没有设定专门的机构来开展土地流转管理工作，对农村土地流转工作没有足够的重视，致使土地流转行为随意发生，流转纠纷日益增多，农民的合法权益受到损害。虽然一些地方政府设置了有关部门，但由于政府精简机构和换届选举以及人事工作的调整，并没有安排相关人员专门负责农村土地流转工作，这就在行政体制方面阻碍了农村土地流转的顺利推进[36].

　　（二） 我国维护农民合法权益的机制不健全
　　
　　1. 政府责任缺失导致我国农民权益受损．回顾我国保障农民权益机制的发展历史，该机制本身带有明显的历史阶段性和执行强制性，因此，国家制度安排的科学性和合理性，对农民权益保障会产生直接而深远的影响。在大力推行新农村建设和城乡统筹发展的今天，政府（尤其是地方政府）自身的利益导向和政府职能缺位会对农民权益的保障形成严重的阻碍。尽管现阶段受各方面因素的综合影响，我国农民权益得不到有效的维护，但其中政府责任的缺失是导致农民权益受损的重要原因，这和我国现阶段政府建设导向是严重相悖的。

　　2. 政府自身利益追求导向造成农民权益受损政府也是整个社会的重要组成部分，作为"理性经济人",在设置制度框架时存在着自身利益最大化的倾向，这就从制度制定层面上导致了农民权益受损。如在现实土地征用过程中经常会出现以极低的价格强征强占农民承包地，不解决失地农民的就业问题和社会保障问题；在农村土地承包和流转中，忽略了农民的土地流转主体地位，非法调整土地现有格局，采取强制措施，变相强迫农民服从政府的安排，擅自改变土地农业生产用途为商业用途或其他方面的用途，非法截留农民土地流转收益等。从法律角度思考，2013 年修改了《土地管理法》，其中有关条文规定新增建设用地有偿使用费 30%上缴中央财政，70%归地方政府财政，由于"土地财政"的巨大利益诱导，使得许多地方政府常常违背中央精神，规避相关法律，在农村土地改革过程中不是贯彻执行中央制定的方针，而是变相执行有关政策，侵害农民合法权益。

　　3. 现有法律体系不健全使得农民权益受损。

　　自 1949 年建国以来，中央政府为了社会的稳定和促进第一产业的发展，从我国底子薄、基础差这一实际情况出发，颁布和实施了一系列法律和行政法规，初步形成了以《农业法》为核心的农业法律体系框架。但是，当时我国有关"三农"问题的立法进程与农业发展状况存在较大差距，与建设法治国家的目标还相差很远。

　　党的十八届四中全会强调要坚持依法治国，各级政府要做到有法可依、有法必依，把法治建设推向新的高度。我国要早日全面建成小康社会、实现社会主义现代化建设的目标，实现全国各族人民期盼已久的中国梦，就必须大刀阔斧地进行改革，牢牢坚持我国的国体和政体，提高政府治理能力和完善政府治理体系。虽然我国已经形成了以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系，但是有关农民权益保障方面的法律还不够完善，这就会导致农民的合法权益容易受到侵犯。

　　4. 政府社会公共服务职能缺失使得农民权益受损2012以来，国家又调整了发展战略结构，加强了基础设施建设，尤其是农村基础设施建设，加大了国家扶贫开发力度，丰富了农村文化建设内容，进一步推进新农村建设。在农业生产方面，国家始终围绕"科技是第一生产力"这一发展规律，鼓励技术创新，以实现科技创新带动和促进农业发展，早日实现农业生产机械化和国家现代化。

　　由于城乡二元结构壁垒的长期存在，农村的社会保障制度、基础设施和公共服务资源与城市相比存在很大差距，这就严重损害了农民平等地享受公共资源，共享改革开放发展成果的权利。城市的公共服务对城乡居民有区别的对待，导致了农民在社会层面被严重歧视。由于政府的公共服务机构和财政实力等因素的限制，政府向农村地区的资金投入远远少于城市，这就进一步加大了城乡之间的差距，城乡之间的发展格局便形成了鲜明的对比。一些城市的政府管理部门从方便自身管理和维护城镇居民利益出发，对想进入城市的农民设置了许多限制性条件，形成了较高的城市准入门槛，这就和现阶段我国实行的城乡统筹发展政策严重相悖，严重侵害了农民的权益。

　　（三） 我国农民群体的自身特点和弱势地位

　　我国农民在几千年的封建社会中一直处于社会生活的底层，他们不仅对国家的政治生活没有话语权，甚至在他们的利益受到损害时也没有求助的机会，是真正的社会弱势群体。虽然现在的中国农村发生了翻天覆地的变化，农民群体自身综合素质和依法维权意识得到了很大的提高，但由于制度原因和自身的能力依旧不足，仍然无法从根本上争取到属于自己的与市民平等的权利，不能以实际行动促使更加公平和科学的制度安排的产生[37].

　　1. 农民群体的博弈能力相对低下

　　我国对农村土地进行流转，应该以全面保障农民的合法权益为前提，归根到底就是为了增加农民的财产性收入，提高农民的生活水平，逐步缩小与城市居民的收入差距。

　　然而，由于城乡二元结构壁垒的长期存在，以及农民依法维权的能力有限，使得农民在对政府制定政策和分配资源时束手无策。由于缺乏规范的利益表达渠道，为数众多的农民不能通过制度化渠道来表达自己的利益诉求，在政府决策中难以发表自己的意见，在社会博弈中始终处于弱势地位。其结果往往是相关政策安排不但不能响应农民群体的呼声，而且会在一定程度上侵害农民的合法权益。

　　2. 农民群体的政治意识相对淡薄

　　政治意识属于上层建筑，是一个国家政治建设和文明发展的重要目标。我国的农民群体人数众多，由于他们的文化知识水平和政治意识普遍低下，在中国的政治结构中处于一个相对弱势的地位。回顾我国的发展历史，由于传统文化的影响和封建制度的统治本质，农民曾经长期生活在封建统治集团的残酷压迫下。有时候农民群体为了生存揭竿而起，但那不过是走投无路情况下的极端选择，通常情况下，他们是封建统治集团俯首帖耳的顺民和国家政治的冷漠旁观者，表现出的是淡薄的集体意识和政治参与意识。即使到了今天，这种历史沉淀下来的政治冷漠，对政府权力的畏惧和服从，在现阶段农民身上仍有不同的表现形式，并从文化和心理上影响着他们，制约着他们的利益表达和对政治生活的参与。

　　通常情况下，国家的经济社会发展制约着公民的政治参与水平，由于我国现阶段还未真正实现城乡统筹发展，农村经济等各方面发展相对落后，这就严重影响了广大农民的政治参与，导致了农民群体失去了本身固有的话语权。与此同时，由于农民的文化水平有限，政治素质普遍较低，许多农民对民主知识比较陌生，民主意识不强，法制观念淡薄，他们对自身的定位以及拥有的权利缺乏正确的认识。

　　3. 农民群体的集体维权意识相对缺乏

　　根据集体行动理论的观点，具有共同利益诉求的群体，为了实现共同的利益，在组织方面有很多缺陷。虽然农民群体人数众多，但是缺乏有效的组织性和集体性，这使得农民个人在集体行动中产生的影响和争取的权益都很小，提高了集体行动的难度，降低了农民的政治参与能力。同时，由于每个人都是独立的个体，都有自己的个人利益，这也使得农民团体的利益趋于多元化，同时组织沟通成本也较大，导致了农民群体很难组织起来去维护共同的利益。农民群体集体维权意识的缺乏，导致了农民群体的组织性不高，一定程度上导致了他们的权益受到损害。

　　（四） 我国城乡二元结构的壁垒导致城乡发展不平衡

　　1. 城乡二元结构的长期存在，使得农民权益受到侵害

　　由于城乡统筹发展还未完全实现，城乡居民的收入水平仍然存在一定的差距。根据国家统计局公布数据，2014 年城镇居民人均可支配收入 28844 元，比上年增长 9.0%（见图 2）[38],扣除价格因素，实际增长 6.8﹪。农村居民人均可支配收入 10489 元（见图3）[39],比上年增长 11.2%,扣除价格因素，实际增长 9.2%.城镇居民人均消费支出 19968元，增长 8.0%,扣除价格因素，实际增长 5.8%;农村居民人均消费支出 8383 元，增长12.0%,扣除价格因素，实际增长 10.0%[40].这表明，城乡居民在收入水平和消费水平上仍然存在较大差距，农民群体在城镇化进程中仍然处于弱势地位。

　　在建国初期，由于我国生产力水平低下，城市发展规模也相对较小，农业人口占绝大多数，这种国情决定了我国城乡二元结构会长期存在。事实上，在建国以后 30 年内，城乡二元结构对促进经济社会的稳定与发展具有积极的作用，这是在特殊历史时期城乡二元结构积极作用发挥的具体表现。众所周知，与城乡二元结构相对应的是工业与农业两种不同的经济成分，以工业经济为特征的城市与以农业经济为特征的农村经济社会运行模式上存在本质上的差异，这种差异也从根本上决定了城乡居民在生活方式和社会保障水平方面的差别。

　　由于我国工业化起步较晚、基础较差，在改革开放以前，经济规模较小，发展速度相对缓慢，城镇化进程更是严重滞后。随着对农村进行改革，建立并实施了家庭联产承包责任制，农村劳动力再次获得了解放，大量农民开始加入第二、三产业。由此，便产生了中国社会特有的庞大的农民工群体，他们逐渐成为城市建设的重要力量。大量农民工的存在，事实上也说明，在改革开放初期，城市需要的只是能够创造价值的劳动力，并无意于改变农民工的身份，将劳动力从农村转移到城市。这种情形从根本上说是经济社会结构失衡的一种直观表现，也是城市对农村劳动力资源的一种掠夺。其结果是城市发展越来越完善，而城乡居民生活水平差距却越来越大。

　　2. 城镇化过程中农民社会保障的缺失，使得农民权益受到侵害

　　由于城市工业经济与农业经济发展的不同步，由工业经济发展水平决定的城市居民的社会保障和由农业经济发展水平决定的农村居民的社会保障在保障水平上有很大的差别。由此，归根到底是城乡二元结构造成的经济发展的不同步，导致了城乡社会保障方面的客观差别。

　　随着城镇化进程的加快，大量农民走出农村来到城市，其中，土地流转是重要前提，只有在土地流转过程中农民权益得到充分的保障，城镇化才能顺利进行。所以，在土地流转过程中保障农民权益应注意以下几个方面：第一，土地是农民生产资料和生活资料的直接来源，是农民生存的根本保障；第二，土地流转必须与城镇化同步进行，让农民在流转土地的同时，获得相应的城市居民的社会保障；第三，在城镇化发展过程中，必须建立和完善社会保障体系，这样就可以有效避免为城市带来新的贫困人口，很大程度上促进了城市的健康发展；第四，在注重完善社会保障体系的同时，也要注重城市经济的发展，为城市新成员提供更多的就业机会。