中国新能源汽车财税激励政策梳理

　　摘要：新能源汽车产业是全球应对气候变化、能源紧缺，发展低碳经济背景下的一个新兴产业。欧美各国及日本政府在生产、购置、使用和基础设施建设方面给予新能源汽车产业的激励政策多达40多种。文章通过国内新能源汽车产业现行激励政策的调研，对产业发展初期阶段及转型阶段的激励政策进行了全面梳理，对激励政策存在的不足与缺陷进行了剖析，提出了激励工具非货币化及相关政策实施的建议。

　　关键词：新能源汽车；激励工具；财税政策

　　在全球抵御气候变暖、降低温室气体排放的背景下，以低能耗、低污染为基础的新能源汽车产业成为了全球“低碳经济”的热点。纵观世界各国，日本及欧美各国都对新能源汽车产业在生产、购置、使用环节给予多达40个种类的激励政策。在我国，新能源汽车产业被国家2025战略纳入十大重点发展领域，是七大战略性新兴产业之一。早在“八五”期间，政府就将电动汽车列入了“863”科技攻关项目，为产业链的发展提供研发资金、优惠贷款和政府补贴等，强大的财税政策支持与倾斜，在促进新能源汽车的产业升级、技术进步中起到了重要的推动作用。

　　1 新能源汽车产业财税政策梳理

　　自2007年起，我国政府对新能源汽车配套体系建设提供无息贷款，2009年7月中央财政投入百亿资金对生产研发提供专项支持，10余年来，新能源汽车的生产量成数倍增长，政府补贴试点城市在不断扩增，新能源汽车产业得到国家和地方的双重助力，企业的发展规模、技术研发得以大幅提升。目前，已有的财税配套政策主要涉及制造研发、个人消费和公共设施建设等环节，大致可分为财政补贴、税收优惠和非货币政策三种类型：

　　1.1 财政补贴

　　2009 年国家正式启动“十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程” ,拉开了政府补贴的帷幕，试点城市随即出台相应地方政策。财政补贴作为重要的激励机制，在我国新能源汽车发展初期起到了举足轻重的作用，政府已施行的财税政策中大多属于财政补贴政策。2010年国家对新能源乘用车按纯电动续驶里程设置了四档购车补贴，各地还可根据实际情况，在不超过中央财政单车补贴上限的范围内给予配套补贴，试点范围从最初的6个城市扩大到后来的28个城市。

　　2019年成都市财政局根据中央下发的指导意见，联合五个部门制定了《成都市新能源汽车市级补贴实施细则》，对纳入工信部推广应用推荐车型目录的，按照汽车续驶的里程，给予中央财政单车补贴额50%的市级配套补贴。其中纯电动乘用车的补贴大致为每辆2.5万~5.5万元，纯电动客车、燃料电池乘用车等可获取每辆12万~50万元的补贴。

　　1.2 税收优惠

　　新能源汽车行业涉及的税种主要包括：增值税、消费税、车辆购置税、车船税、关税和企业所得税。其中，企业从中央财政获取的补贴收入，不计入增值应税收入，不缴纳增值税。在销售变性燃料乙醇、综合生物柴油环节的增值税，实行先征后退。与此同时，自2015 年2 月1日起，对无汞原电池、金属氢化物镍蓄电池等免征消费税，且将电动汽车排除在消费税征税范围以外，不征收消费税。另外，纯电动汽车、插电式混合动力汽车及燃料电池汽车自2014 年9 月至2017 年12月免征车辆购置税，后又从2018年延续至2020年。2015年5月起，减半征收节约能源汽车的车船税，免征新能源汽车的车船税。此外，对于列入鼓励范围的新能源汽车项目，用于研究开发的电动汽车，以及关键零部件和动力电池、电机控制器等，实行关税优惠税率或免征进口关税。企业所得税方面，对新能源汽车的相关高新技术企业，实行15%的优惠税率，且固定资产采用加速折旧法计列的折旧费用，允许在税前扣除。

　　1.3 非货币政策

　　近年来政府的补贴力度逐渐退坡，国家财政在过渡期后不再对新能源汽车给予补贴，非货币政策必将成为未来政府扶持新能源汽车产业的趋势。政府通过建设城市基础配套设施对新能源汽车进行推广，例如，2019年上海市为推广新能源汽车5万辆，计划建设4000个公共充电桩；浙江省着力培育氢能产业发展，将于2022年建成至少30座加氢站。除了公共基础配套设施投入以外，政府还施行不限购、免摇号、不限行、提供免费车牌等优惠政策。目前，部分城市已在计划试行“让新能源车进公交道”“部分停车免停车费”等多种配套优惠政策。

　　补贴退坡已成定局，2019-2020年成为了后补贴时代的过渡期，国家在2019年1月开始正式实行的“双积分”政策将是助增新能源汽车行业的有效利器，所谓双积分即包括乘用车平均燃料消耗量和新能源汽车两种积分，而这两种积又分为正积分和负积分。如图1所示。

　　需要特别说明的是，企业产生多余的正积分，可以通过工信部建立的汽车燃料消耗量与新能源汽车积分管理平台进行统筹公示、转让和交易。对于汽车制造企业产生的CAFE负积分可用CAFwidth=6,height=11,dpi=110正积分或者NEV正积分进行抵偿，而产生的NEV负积分只能用NEV正积分进行抵偿，不足抵偿的部份需通过转让交易等完成抵偿归零。若企业产生的是前述两类负积分在限定期限内无法进行抵偿归零的，国家将通过限产或罚款的形式对其进行处罚。

图1 积分政策分解结构

　　2 激励政策存在的不足

　　2.1 财税政策实施分布不合理

　　在新能源汽车推广的初始阶段，中央财政应用了大量类似于购置补贴之类的货币政策，政策的扶持对象主要集中于购置环节和使用阶段，生产环节除了个别研发专项支持以外，没有更多系统性的配套政策，特别是关键性零部件的生产环节，目前仅有新能源电池享受消费税免征优惠，使得处于产业链前端的生产、研发缺少动力，显得后劲不足。

　　2.2 政策扶持过多，市场导向不够

　　长期以来，新能源汽车产业主要依靠国家财政补贴得以生存与发展，自2009年启动13个试点城市的私人购置补贴，到目前已经扩展到90个城市，新能源乘用车的市场推广主要依赖政策激励，且政府的激励政策对销售量有着显着的促进作用。四川省在尝试市场导向的转变，鼓励企业集团建设集中式充换电站，采用的是“互联网+智慧能源+商业”多业态的经营模式，像这样由市场推动的可持续运营的项目，在全国范围内并未进行推广试行。

　　2.3 地方保护阻碍，配套政策差异较大

　　由于地方保护政策的阻碍，各地区销售的新能源汽车中，本地车型占到总销量九层以上，不能满足消费者的差异化需求。另外，从全国各地实施及配套情况来看，地方政策存在的差异性仍然较大，推广示范的重点城市，如北京、上海、杭州的推广购置数量远超其他城市，地方政府推出的各类激励政策能够与时俱进，与产业发展紧密结合，基础设施建设完善度相对较高。但国内绝大多数城市的基础设施和配套建设速度缓慢，不足以支撑新能源汽车的普及使用。

　　2.4 非货币政策尚待完善

　　财政补贴政策带来的市场刺激，在未来期间将会逐渐下降，后试点时期的非货币政策优势突显。当前国内城市限购、限牌、限行等非货币性市场导向力度不够，区域基础设施建设程度良莠不齐。2019年开始执行的“双积分”政策，受其管制的企业将达到100多家，工信部已初步建立了积分交易独立的、非盈利的平台，但交易细则还不是很明确，比如，双积分的定期报告制度、第三方交易规则、积分交易指导价格的设置、交易方式的选择等均尚待完善。

　　3 完善激励政策的建议

　　通过对新能源汽车产业现有激励政策的剖析，纵观全球激励政策施行效果，购置类、基础设施类、使用类激励政策对新能源汽车推广的影响由强至弱逐次降低，非货币政策在持续性和有效性方面明显强于货币政策。

　　为此，笔者建议激励政策应由政策导向转为市场导向，发挥地方自主配套政策作用，加大非货币政策投放力度。特别要极力推行激励效果较为明显的非货政策，如城市限购、公共充电桩系统建设、基础配套设施建设、电池回收利用、限号限行等。

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