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导言
一、问题的提出
(一) 我国司法实践中起诉期限适用的实际情况
关于我国司法实践中起诉期限适用的实际情况问题，由于受到第一手裁判文书等资料收集以及统计分析技术手段等因素的限制，笔者无法对广东省各级法院乃至全国法院行政审判实践中关于起诉期限规则的具体适用情况进行完整的统计分析，提供一个全面的实证分析情况。笔者仅以本人所在的工作单位广东省高级人民法院行政庭2008-2012年五年期间审结的二审行政案件的裁判情况作为实证分析的样本，对起诉期限规则在具体案件审理时的适用情况进行初步的统计分析，在一定程度上可以反映当事人在诉讼中对起诉期限规则的运用情况和法院裁判案件适用起诉期限规则的实际情况。具体适用概况请看下表:
上述案件的裁判情况反映:
1、从统计的清况看，当事人对起诉是否超期存在争议的案件数占总结案数的20%左右，说明各方当事人对于原告起诉是否超期的问题关注的程度较高，把起诉期限规则作为诉讼中常用的攻防手段。
2、法院以原告起诉超期为由裁定驳回起诉或不予受理的案件数占总结案数的7%左右，占法院裁定驳回起诉或不予受理的案件数的17%左右，说明起诉期限规则在法院裁判案件中的适用频率也较高。
3、关于在法院以原告起诉超期为由裁定驳回起诉或不予受理的案件中，哪种起诉期限规定的适用次数最多的问题。根据笔者阅读裁判文书掌握的情况，短期起诉期限（3个月以下）和最长起诉期限（5年或者20年）的适用次数都不多，而适用最高人民法院《若干解释》?第41条关于未告知诉权或者起诉期限情况下，从知道行政行为内容之日起2年期限的规定认定原告起诉超期的情况最多。因为适用短期起诉期限（3个月以下）进行裁判的前提是行政机关在相关的法律文书明确地告知了行政相对人诉权或者起诉期限，而实践中如果行政机关已经依法履行教示义务，则当事人在诉讼中发生起诉是否超期的争议是相当少的，这一方面说明行政机关教示义务的履行对于行政相对人救济权的保护具有很重要的现实意义，另一方面说明最高人民法院《若干解释》第41条的规定对于促进行政机关依法履行教示义务发挥了实际作用。另外，实践中，行政相对人起诉时主张之前完全不知道行政行为内容的情形也很少。
4、近年来，各级行政机关依法行政意识在逐步提高，在教示义务的履行方面，许多法律文书如行政复议决定书、行政处罚决定书均能在决定主文的后面附记告知行政相对人诉权或者起诉期限的教示内容，因此，实践中由这些行政决定引起的诉讼案件当事人争议起诉是否超期的情况并不多见。容易发生起诉是否超期争议的往往是因行政事实行为、行政机关消极不作为等没有法律文书载体的行为而引起的行政争议，另外，有些行政行为如登记发证、行政许可等授益行为，虽然都有书面的行为载体，但相关法律并没有规定必须附记教示内容，故实践中也经常会引发起诉是否超期的争议。
(二)我国司法实践中起诉期限适用存在的问题
总体上看，我国现行《行政诉讼法》及司法解释关于起诉期限的各项规定如果仅针对撤销诉讼而言，笔者认为，目前的规定基本上是合理的，也具有可操作性，今后也无须作大的修改。但是，由于当前我国立法和司法实践普遍存在“撤销诉讼一体主义”?现象，使得本来仅适用于撤销诉讼等特定诉讼类型的起诉期限被泛滥适用于所有行政案件，导致出现一些对当事人正当权益救济不足的负面案例。
[案例1:一宗被结婚案]乙女长期在国外居住，回国后得知其已经在五年前被登记与甲男结婚，乙女要求民政部门纠正无果，欲向当地法院起诉撤销该结婚证或者确认结婚证无效，却被告知已经超过五年的最长起诉期限，法院不能受理。
[案例2:不作为给付诉讼案件]某甲向乙行政机关申请政府信息公开，长时间都被口头告知正在研究，要求等待，既没有拒绝，也未告知何时可以公幵，出于对行政机关工作人员的信任，某甲虽然多次到该机关询问，但一直没有起诉。
某甲最后实在等下去了，想要到法院起诉行政机关不作为时，也被告知已经超过两年的法定期限，法院不能受理。
上述两宗案例的处理结果多数人都认为不合理但又无奈，因为法院的处理是没有违反我国现行法律规定的。根据我国现行《行政诉讼法》和司法解释的规定，在我国现阶段的司法实践中，行政相对人提起任何一宗行政诉讼，都要遵守起诉期限的规定。然而，我国目前现行法律关于起诉期限适用范围的规定是否正当、合理呢？从上述两宗案例可以看出，答案应当是否定的。因为无论从理论即起诉期限的性质和产生的原理，或者从历史即行政诉讼的诉讼类型产生、发展和演化过程看，还是从各国的相关立法和司法实践看，我国目前这种所有行政案件都一律适用本只应适用于行政撤销诉讼的起诉期限，即起诉期限的设定范围和适用对象均无所限制的观点和做法是既缺乏正当性，又缺乏合理性的，这种现象也反映出我国行政诉讼属于初创阶段、尚未发展成熟的一个侧面。由于我国的行政诉讼制度属于初创阶段，行政诉讼目前尚处于非类型化的发展阶段，因此，立法和实践均呈现出与其他国家（或地区）行政诉讼发展初始阶段相类似的现象——撤销诉讼中心主义行政诉讼程序规则和裁判规则均形成了“撤销诉讼一体主义”的局面，这从我国《行政诉讼法》及司法解释的相关规定可以看出。在我国《行政诉讼法》以及《若千解释》的规定中，最能体现“撤销诉讼一体主义”的是具体行政行为的合法性审查。总体而言，在行政诉讼中，起诉期限本来仅适用于撤销诉讼等特定范围，但由于我国当前立法和司法均奉行“撤销诉讼一体主义”，程序规则设计过于简单粗糙，导致起诉期限规定被划一地、不恰当地适用于给付诉讼和确认诉讼等诉讼类型。当前我国这种欠成熟的行政诉讼时效制度设计所带来的影响和问题是：在司法实践中，由于法院每受理一宗行政案件均必须划一地适用起诉期限的规定予以审查，看看是否符合起诉条件，导致一部分行政案件如上述案例中起诉人的权益本应给予司法救济，却因为被认定起诉超期而未能给予救济。
二、研究现状
(一)域外理论研究状况
行政行为理论首创于德国，因而德国行政法学界对与行政行为撤销制度密切相关的起诉期限制度的研究较为成熟，F1本和我国台湾地区行政法学与德国的理论渊源深厚，当代德国、日本等大陆法系国家以及我国台湾地区行政法学者在撰写行政法基础理论着述和行政法教科书中对起诉期限制度均有所涉及，如德国学者哈特穆特·毛雷尔的《行政法学总论》、弗里德赫尔穆?胡芬的《行政诉讼法》、日本学者盐野宏的《行政法总论》、《行政救济法》、室井力的《日本现代行政法》，以及我国台湾地区翁岳生主编的《行政法》、吴庚的《行政法之理论与实用》等，这些着述多对起诉期限所适用的行为种类、诉讼类型及其理由作出具体的说明，但由于行政诉讼起诉期限的设置和适用方面学者们意见比较一致，似乎这是一个不存在分歧意见、不需要过多篇幅去讨论的问题，因此很少见到学者们就此问题展开学术争鸣，或者就起诉期限概念、性质以及起诉期限制度的历史形成和理论基础等作一番深入系统的探讨。起诉期限问题通常是在重点阐述行政行为效力理论或者介绍各种诉讼类型的起诉要件时一并被提及。在学术论文方面，笔者检索到几篇篇幅不太长的文章，如我国台湾学者蔡志方的《论直接诉讼之起诉期限》、学者张文郁的《论行政诉讼之起诉期间》等对直接诉讼以及撤销诉讼之外的其他诉讼类型是否适用起诉期限的问题进行专门的探讨，论文中也没有提及学者们对某一问题存在分歧意见和争论，援引的观点基本上也是文章作者所赞同的意见。
(二)国内目前理论研究状况
从笔者收集的资料看，关于行政诉讼起诉期限等时效制度的研究，在我国大陆地区尚处于起步阶段，时效问题相比较而言尚不属于热点问题。虽然时效问题在司法实践中受到普遍的关注和重视，但在行政法学中却一直被视为“小问题”。目前尚没有专门研究行政诉讼时效制度的博士论文，也尚没有关于这方面的专着。我国行政法学者在行政法总论着述和行政法教科书中对起诉期限制度也多有涉猎，虽然多数为知识性的介绍和理论移植，但其中也不乏对包括起诉期限在内的行政诉讼时效制度的某些方面问题作深入发掘并具有独到见解的着述，比较有代表性的是：王名杨：《法国行政法》（中国政法大学出版社1989年版）、叶必丰：《行政行为的效力研究》（中国人民大学出版社2002年版)、林莉红：《中国行政救济理论与实务》（武汉大学出版社2003年版）、马怀德：《行政诉讼原理》（法律出版社2003年版）等。另外，近期关于现行《行政诉讼法》修改的几部专家建议稿及立法理由形成的专着也陆续面世，在这些专着中，对起诉期限制度的修改条文及修改理由也占了相当的篇幅，比较有代表性的是：胡建淼主编：《行政诉讼法修改研究》（浙江大学出版社2007年1版)、马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》（中国政法大学出版社2004年版）、刘善春着：《行政审判实用理论与制度建构》（中国法制出版社2008年版）等。
在学术论文研究方面，笔者查找到的四篇硕士论文专门研究行政诉讼起诉期限(时效)，初步的有建设性的对行政诉讼时效制度的基础理论、时效的设定及适用等问题作了探讨；另外，笔者搜索到二十多篇期刊论文，也以起诉期限或者行政诉讼时效为题，对行政诉讼起诉期限制度的局部问题进行了一些有益的探讨。在这些文章中，绝大多数没有关注到行政诉讼起诉期限制度与诉讼类型之间的关系。因此，这些论文都没有就不同的诉讼类型提出不同的时效规则设计方案，文章作者的潜在意思也许认为，对于行政诉讼时效规则的设计，所有类型的行政案件均可以划一地适用一种时效规则，笔者认为，这或许是因为长期以来“撤销诉讼一体主义”的惯式思维所导致。值得一提的是，笔者收集到的三篇专门研究行政诉讼类型的博士论文虽然都附带式地谈及各种诉讼类型的时效设定等问题，但这些论文的相关章节均没有就行政诉讼时效制度的基础理论、整体设计等问题进行深入探讨，原因在于时效问题并不是论文作者研究的侧重点。
三、研究方法
(一)历史和比较分析方法
通过分析和考察行政行为效力理论的发展历史以及起诉期限制度的形成过程，从纵向上把握其演变规律；通过对不同国家和地区的法律制度进行考察，比较中外起诉期限制度的差异及其形成原因，分析其各自所适用的制度环境及利弊得失，从横向上掌握其发展态势，为完善我国的行政诉讼时效制度提供借鉴。
(二)系统分析方法
解决行政争议是各国制定行政诉讼法（或司法审查法）的目的和初衷，但引起行政争议的事由不仅包括行政机关的具体行政行为即单方行政决定、命令，随着行政诉讼受案范围的不断扩张，引起行政争议的还包括行政事实行为、行政抽象行为、行政合同等，而起诉期限制度的设置原理源于行政行为的效力理论，将起诉期限规定强行适用于所有行政争议的解决在法理上是讲不通的，也与各国的司法实践相左。本文采用体系分析的方法，从能够整体上涵盖所有行政争议解决的行政诉讼类型化理论的视角，探讨起诉期限制度的适用范围及其他不能适用起诉期限的诉讼类型的时效安排，厘清包括起诉期限在内的行政诉讼时效制度的性质、特征、构成要件和适用规则。
(三)法哲学分析方法
通过对法旳安定性原则、公平公正原则和法的合目的性价值等的探讨，从行政诉讼法属于行政救济法性质，其根本的目的在于为行政相对人的权利提供充分“无漏洞”救济，同时应兼顾行政效率和行政行为效力维护的视角，对包括起诉期限在内的行政诉讼时效制度安排进行合理正当性论证。
(四)理论联系实际方法
本文力求注意理论联系实际；结合本人十多年的行政法官办案经验，以解决我国行政争议的实际问题，完善我国行政立法为根本的出发点、立足点和归宿。
本文采取案例分析和统计分析的方法，以笔者所在的工作单位广东省高级人民法院2008-2012年审结的二审行政案件作为统计分析的样本，对五年共1118宗审结的二审行政案件中，存在时效争议的案件数量和法院最终以超期起诉为由作出裁定的案件数量等进行列表统计，对现行法有关起诉期限规定的实际适用结果，以数字化形式体现出来。同时，对其中十多宗实际发生的典型案例，采取基础理论分析与具体规范分析相结合的方法，多角度地进行分析和论证。
四、研究思路
宏观研究思路方面。本文以我国当前立法和司法实践中奉行“撤销诉讼一体主义”，即所有行政案件都一律适用本只应适用于行政撤销诉讼的起诉期限的现象，以及当前大多数学术研究观点主张将现行起诉期限全面改造为类似民事诉讼时效规定的现象作为剖析对象，结合司法实践中反映出来的各种问题，指出现行起诉期限立法规定及现有修法观点存在的缺陷。从历史与比较法的角度，对起诉期限制度的历史形成、制度价值和起诉期限的产生原理、性质、特征以及设定和适用范围进行系统探讨，着重从诉讼类型化、撤销诉讼与其他诉讼类型之间的关系和协调等多角度进行分析和梳理，并在此基础上对我国现行的相关法律规定和司法实践的具体做法等进行正当合理性方面的分析评价，既指出现行起诉期限立法规定存在的问题，又分析其今后将在特定范围内继续保留的必要性和可行性；一方面提出起诉期限适用范围“有限化”的主张，另一方面对那些将不再适用起诉期限规则的行政案件可能适用的其他时效规则也作了附带性、延伸性的探讨，提出了行政诉讼时效规则设计应当“多元化”的建议，为今后修改我国现行《行政诉讼法》以及制订行政程序法等提出完善相关具体规则的建议。
具体研究内容方面。本文拟分为四章进行论述。第一章为“起诉期限之界定”。主要内容是论述行政诉讼起诉期限的内涵、特征和外延，行政诉讼起诉期限制度与受案范围、无效行政行为、行政复议、权利失效、行政强制执行、信访等相关制度的关系，以及行政诉讼起诉期限的效力和功能。第二章为“起诉期限之设定”。主要内容是在借鉴域外经验的基础上，从诉讼类型化这一新的视角，对各种诉讼类型的具体时效规则的历史发展、理论依据予以厘清，并对各种具体时效制度在解决实际行政争议规则体系中的地位、功能作出恰当的界定。重点讨论起诉期限与诉讼类型的关联性、起诉期限的设定范围。同时对有关修改我国《行政诉讼法》时效规则的现有学术观点进行评析，并在此基础上提出本文作者关于构建不同诉讼类型的时效规则和完善行政赔偿程序和时效规定的若干建议。建议借鉴域外经验，在行政撤销诉讼中保持现有的起诉期限，在行政给付诉讼中引入消灭时效，在确认诉讼中可以考虑引入权利失效等规则，解决一部分行政案件不能适用起诉期限规则情况下，应当适用什么时效规则，防止滥诉和无休止的缠诉现象的发生等。第三章为"起诉期限之适用”。主要内容是对起诉期限的种类设置、起诉期限的计算、行政机关的教示义务、起诉期限的扣除、回复原状或延长以及起诉期限届满后的其他司法救济途径等相关具体制度设计和操作问题，结合实践中一些案例和反映出来的问题，对完善相关具体规则建议合理化建议。第四章为“起诉期限之补救”。主要内容是介绍域外国家和地区有关起诉期限届满后的补救程序，主要有“程序重新进行”和行政赔偿方面的制度安排和具体做法，并在此基础上，对我国目前行政赔偿的程序和时效规定存在的问题予以检讨，并提出引入“程序重新进行”制度并完善行政赔偿的程序和时效规则的若干建议。
五、主要观点
本文作者针对我国当前行政诉讼立法、司法实践中出现的时效规则设计“一元化”和起诉期限规则适用范围“无限化”的现象，乃至现有学术研究中出现的时效规则设计“一元化”的思维习惯，从行政诉讼类型化的视角，提出我国行政诉讼时效规则设计应当“多元化”、起诉期限的适用范围应当“有限化”观点。
为论证上述观点，笔者从历史与比较法的角度，对起诉期限制度的历史形成、制度价值和起诉期限的产生原理、性质、特征进行归纳梳理，并根据相关研究行政诉讼类型化方面的学术成果，在借鉴域外国家和地区的立法例和司法实践经验的基础上，结合我国司法实践中反映出来的各种问题，对我国行政诉讼起诉期限规则所应适用的诉讼类型范围进行分析探讨，文章最后的研究结论认为：改变我国当前行政诉讼立法、司法实践“撤销诉讼一体主义”的唯一出路，是对我国现行的包括起诉期限规则在内的诉讼规则进行类型化改造。应当根据行政行为的多元化特点，以及无效行政行为、行政合同、行政事实行为等也属于行政诉讼的受案范围的特点，对行政诉讼时效制度进行重新设计，不再规定所有行政案件都适用同一种起诉期限规定，而是针对不同诉讼类型设计不同的时效规则。我国现行《行政诉讼法》只有起诉期限一种时效规定，而根据起诉期限的性质和设计原理，起诉期限规定仅与行政诉讼中特定的诉讼类型相关，域外立法规定的撤销诉讼（司法审查）所适用的普通起诉期限，普遍较民事普通诉讼时效短暂得多，因为撤销诉讼针对的是行政机关作出的单方法律行为如行政决定、命令等；而对于其他诉讼类型，均未规定提起诉讼应当受起诉期限的规制，原因是这些诉讼类型并不涉及具体行政行为效力的维护问题，可以参照适用民事诉讼的相关规则。我国现行《行政诉讼法》关于起诉期限的规定具有“撤销诉讼一体主义”的特征，未来应从诉讼类型的角度完善行政诉讼规则，从而完善包括起诉期限在内的时效规定。
具体而言，撤销诉讼继续适用现行立法规定的起诉期限；由于拒绝行为产生的给付诉讼也应当适用起诉期限的规定，而消极不作为给付诉讼可以考虑适用公法上请求权的消灭时效（诉讼时效）或者权利失效制度予以规范；确认诉讼不需要规定起诉期限，而是通过诉的利益和确认诉讼的补充性规则防止原告滥用诉权。
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