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第二节 起诉期限之定义
在逻辑学上，概念的逻辑结构通常分为“内涵”与“外延”。内涵是指一个概念所概括的思维对象本质特有的属性的总和。外延是指一个概念所概括的思维对象的数量或范围。一个概念的内涵越大越丰富，则其对应的外延就越小。
一、起诉期限之概念
关于起诉期限的概念，我国现行立法和司法解释没有明确界定。学者们有的称为诉讼时效，有的称为起诉期限，有的认为起诉期限也可称为诉讼时效，可谓见仁见智。主要定义有以下几种：（1)起诉期限也称诉讼时效，是相对人起诉的有效时间;(2)起诉期限，也称起诉期间，是指公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期间;(3)起诉期限也就是行政诉讼的诉讼时效，从诉讼时效幵始起算多长时间原告都有权利提起诉讼，多长时间之外，即丧失起诉权利;(4)起诉期限是不服具体行政行为的当事人有权请求人民法院保护其合法权益的法定期限;(5)起诉期限也称诉讼时效，指公民、法人或其他组织对行政主体具体行政行为不服时，可以向法院提起行政诉讼，由人民法院受理并对具体行政行为进行合法性审查的法定期限;(6)林莉红教授早期称之为诉讼时效，后来修订为起诉期限，并将起诉期限的概念定义为：
行政诉讼中的起诉期限是指当事人能够向法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限。超过了这一期限，则当事人丧失向法院提起行政诉讼的权利。值得一提的是，上述学者对起诉期限的内涵和外延的界定是存在差别的，笔者将上述关于起诉期限的定义分为两类：第一类是前面的（1)、（2)、（3)，笔者称之为最广义的起诉期限概念。它们共同的特点是将起诉期限界定为行政相对人提起行政诉讼所应遵守的时效期间，而且是唯一的时效规定，适用于行政相对人-针对行政机关的任何行为提起的任何一宗行政案件。这种定义与当前我国司法实践所反映出来的所有行政案件的立案受理均适用起诉期限规定进行审査把关的做法是相吻合的。第二类是前面的（4)、（5)、（6)，笔者称之广义的起诉期限概念。它们共同的特点是将起诉期限界定为行政相对人不服具体行政行为提起行政诉讼所应遵守的时间限制，这种定义与现行《行政诉讼法》和最高人民法院《若干解释》相关条文表述的意思是相契合的，即均与“具体行政行为”相勾连。但这种定义的外延与司法实践普遍把握的标准是有差别的，因为按字面意思理解，前者并不适用于针对非具体行政行为如行政事实行为提起的行政诉讼，因此它在具体适用时比当前司法实践中起诉期限规定的实际适用范围要窄一些。但这种定义也未按诉讼类型来界定起诉期限的适用范围，实践中同样是不服某项“具体行政行为”，行政相对人有时可能提起撤销诉讼，有时也可能提起确认违法或无效的诉讼，而根据这种定义，行政相对人针对该“具体行政行为”无论提起哪种诉讼，均应适用起诉期限的规定，所以起诉期限的适用范围也相对较宽。
除了上述两类定义之外，域外国家尤其是大陆法系几个代表性国家和地区如德国、日本和我国台湾地区等，根据其立法例和主流学说的观点，起诉期限为不变期间，仅适用于撤销诉讼。学者们在讨论起诉期限规定时，往往与行政行为的不可争力相对应。例如，日本学者盐野宏这样解释起诉期间概念：“起诉期间，是指允许提起诉讼的期间。在民事诉讼中，一般没有这样的期间规定。这和行政行为论中所展幵的行政行为的不可争力是相对应的。更确切地说，因为《行政案件诉讼法》上规定了起诉期间，所以行政行为具有不可争力。对撤销诉讼一律承认起诉期间，一旦超过了该起诉期间，行政处分便在形式上得以确定，即不能再攻击该处分的效果，在这里可以发现行政处分对法律行为的巨大特殊性、权力性。
该制度的宗旨在于为早期确定行政法关系服务，而应如何规定该期间的问题，则被委任给立法者的政策性判断。”由于行政行为一经作出便具有公定力，行政相对人如欲寻求救济，排除该行政行为的效力，撤销诉讼具有优先适用性和管辖排他性，因此，必须在起诉期限期间内依法提起撤销诉讼。也就是说，起诉期限设置的目的和功能是_为了维护行政行为的效力，这是起诉期限概念的基本内涵，因此，起诉期限的外延即其适用的对象和范围应当是指能够依法消除行政行为（处分）效力的诉讼类型和程序。根据大多数在陆法系国家和地区的立法例和主流学说的观点，起诉期限的适用对象和范围往往仅与撤销诉讼等特定诉讼类型相对应，范围相比较更窄一些。本文称之狭义的起诉期限概念。
本文赞同使用狭义的起诉期限概念，因为它既符合起诉期限产生的原理，也与大陆法系多数国家和地区的学理通说保持一致，符合行政救济的一般规律，我们没有必要在这方面强行独树一帆。笔者认为，我国学界之所以广泛釆用广义乃至最广义的起诉期限概念，原因在于我国《行政诉讼法》尚未诉讼类型化，现行立法只有起诉期限一种时效规定，司法实践中所有案件均适用起诉期限规定的缘故。行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动。实践中，能够引起行政纠纷的原因虽然各种各样，但其中一个最重要也是最常见的原因是行政机关出于社会管理的需要，对特定的行政相对人作出具体行政行为，而行政相对人或者其他利害关系人对该具体行政行为不服而引起的。行政相对人或者其他利害关系人认为具体行政行为侵害其合法权益向法院寻求司法救济，要求撤销具体行政行为，消除该具体行政行为的效力，改变因该具体行政行为所形成的新的权利义务关系，恢复到原有的法律关系状态，就必须在法定期间内提起撤销诉讼，而这个法定期间就是起诉期限。这是各国行政诉讼法设置起诉期限制度的根本原因所在，对起诉期限概念的界定应当以此为基础。起诉期限从本质上看是法律规定的当事人不服某项具体行政行为时向法院请求司法救济的时间限制。针对我国司法实践中所有案件均适用起诉期限一种时效规定来审查决定是否立案受理的现象，本文将釆用狭义的起诉期限概念对其进行研究和剖析，并以诉讼类型化为视角，对我国当前立法和司法实践中时效规则设计“一元化”和适用"无限化”的做法及其所引起的诸多问题进行分析梳理和检讨，进而提出修改和完善的建议。
起诉期限制度与刑事、民事诉讼中的时效制度一样，是法的公正相对性最突出的表现之一。起诉期限制度作为时效制度中之一种，同样包含三方面的要素：
一是存在一种事实状态，即行政相对人不行使请求法院给予司法救济权利的事实状态;二是该事实状态持续达一定时间，即不行使法律赋予的救济权利无间断地经过一定时间;三是发生一定的法律后果，即起诉期限期间完成后，行政相对人丧失起诉权利，行政决定获得形式确定力即不可争力。
二、起诉期限之性质
对于这个问题,据笔者了解,国内外学者很少作过较为详细的讨论，多数的着作和文章均没有关注到这个问题，少数的文章即使提及也是点到为止，一笔带过。笔者认为，行政诉讼的起诉期限是一种明显有别于民事诉讼时效（也称消灭时效）的时效制度。讨论起诉期限的性质问题，必然涉及到行政行为效力理论和法的安定性原则。因为设置撤销诉讼起诉期限的理论根据在于行政行为效力理论，而行政行为效力理论的理论根据在于法的安定性原则。
人类社会从原始进化到文明时代，制定法律、追求法治，目的在于维护和创造一个良好的社会环境，化解矛盾纠纷，实现公平正义，使人们的社会秩序井然，整个社会秩序平和稳定，法的安定性原则就是体现这种价值追求的一项法治的重要基本原则。法的安定性原则要求作为国家行为之一的行政行为不得被任意改变，要求行政行为所设定的权利义务关系能够持久地维持一种稳定的状态。从古希腊的苏格拉底到二战时期的德国着名法学家拉德布鲁赫（GustavRadbruch)在法的安定性原则与公正性原则之关系上，历代法学家们虽然在表述上存在差异，而且在哪种原则的地位更为优越等方面意见也存在争议，但无不强调法的安定性的重要性。目前行政法学界对法的安定性原则观点基本一致，都认为法的安定性应当包括两方面要求：法律规范的安定性和法律秩序的安定性。法律规范的稳定性是指法律规范必须具有稳定性和持续性，只有法律规范具有稳定性和持续性，人们的行为才有所遵循，人们对自己的行为的法律效果才能够有较为明确的预见。而法律秩序的安定性则是指通过发挥法律的功能（如司法、行政执法中的法律适用）而形成的权利义务关系具有安全性、稳定性和持久性气在现代，法的安定性原则不只是对制定法的要求，同时也涵盖所有的国家行为。国家行为作为国家权威意志的表达，都是法律秩序的内在组成部分。作为国家行为表现形式之一且数量最多的行政行为，和作为国家行为的其他表现形式的司法判决一样，虽然不是严格的、形式意义上的由立法者颁布的法律，但它是“关于法律解释和法律适用的一种权威性宣告”，司法判决和行政行为在一定程度上就具有与立法者创制之法类似的品质。德国学者奥托迈耶将行政行为定义为：“行政向人民就什么是个案中的法（所为）的高权宣示。”只有行政行为的效力尽早地获得确定，具有不可争性，才能使行政行为所形成的新的社会秩序安定下来。
虽然行政法学界历来对行政行为的效力内容有颇多争议，但对于行政行为具有确定力却有着一致的意见。行政行为的确定力是指行政行为具有不受改变的法律效力，包括形式确定力和实质确定力。行政行为的形式确定力是指行政相对人不得任意以诉讼或者抗告等方式要求改变已经确定的行政行为，又称为不可争力。行政行为的实质确定力，是指行政主体不得任意改变已经确定的行政行为，又称为不可变更力。叶必丰教授认为：“行政行为的形式确定力，是指相对人不得任意以诉讼或者抗告等方式要求改变己经确定的行政行为，又称不可争力。”
行政行为具有形式确定力是行政诉讼时效制度的确立的理论基础之一，行政行为的“形式确定力来源于法律，理论根据是法的安定性原则和诚实信用原则。复议时效和诉讼时效制度并不是形式确定力的根据，相反它们是根据形式确定力原理来设计的。行政行为所设定的权利义务需要及时得到稳定，因而法律上所规定的复议时效和诉讼时效都比较短。”法的安定性原则既然是行政行为效力理论的根据，那么，它显然也是根据行政行为形式确定力原理来设计出来的行政诉讼起诉期限制度的理论根据。行政行为作为法在具体特定事件中的表现，其确定力即为法的安定性原则在行政行为上的具体表现。
根据法的安定性原则的要求和行政行为效力理论，行政决定一经作出便具有法律拘束力，行政决定所创设或者确认的权利义务关系推定成立，新的社会秩序推定形成，非经法定程序和有权机关不得改变。同时，"有权利必有救济”，根据权利救济理论、依法行政原则和法的公平正义原则的要求，为了防止违法行政行为侵害行政相对人的合法权益，法律必须为行政相对人设定必要的、有效的救济途径。法律规定行政相对人如果对行政机关作出的某项行政决定不服，可以在法定期限内向司法机关提起撤销诉讼，改变这种既成的新的权利义务关系，恢复到原来的秩序中去。但是，撤销诉讼的提起往往对行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定造成较大的影响^丨为了避免行政行为合法性的争议长时间悬而未决并因此妨碍公益，因此，对撤销诉讼的提起有必要设置合理的时间限制。众所周知，大陆法系国家的行政诉讼脱胎于民事诉讼，虽然公法诉讼与私法诉讼在性质差别很大，但基本的原理相通。立法者借鉴民事诉讼形成之诉中撤销之除斥期间规定，设置了行政撤销诉讼的起诉期限。由于撤销诉讼在性质上属于形成之诉，行政相对人行使的是形成诉权，而行政诉讼与民事诉讼的基本原理是相通的，因此，借鉴民事诉讼中形成之诉对应除斥期间的制度安排，对某项行政决定提起撤销诉讼的法定期间也应当是除斥期间。除斥期间是一种不变期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。
但是，各国的立法和司法实践表明，行政法中的除斥期间与民法中的除斥期间还是存在一些差别，比如行政诉讼超过起诉期限应当裁定驳回起诉或不予受理，属于程序法范畴；而民事诉讼超过除斥期间则是判决驳回诉讼请求，属于实体法范畴。两种时效制度为何会存在这种差别，原因何在？笔者至今尚未见过这方面的讨论文字。依笔者浅见，主要有三方面的原因：第一，由于公法与私法规范之间的性质差异所致。依民法学通说，除斥期间是民事实体权利（形成权）的存续期间。由于民事诉讼处理的是民事主体之间的私法争议，除非法律另有起诉期间的规定，否则当事人随时可以提起诉讼请求维护其权益，法院不得以原告已经经过相当期间才提起诉讼不合法为由，裁定不予受理或者驳回起诉；纵使原告主张的实体权利已经超过诉讼时效或者除斥期间，也属于实体方面有无理由的问题气不属于丧失起诉权而导致其起诉不合法。而行政诉讼处理的是公法争议，虽然与民事诉讼目的基本相同，主要也是为原告公法上的权益提供救济，但两种诉讼仍存在本质上的差异。因为民事诉讼当事人相互间的争执原则上不涉及公益且与公权力的行使无关，而行政诉讼的被告即行政机关为代表公益进行诉讼，这种诉讼经常与行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定密切相关，为避免行政机关单方法律行为合法性的争议长时间悬而未决，客观上要求撤销诉讼起诉期间的设置应当比民事诉讼的消灭时效期间要尽量缩短。而且，在各国立法和司法实践中，往往干脆将撤销诉讼的起诉期限直接规定为起诉的合法性条件之一，即作为程序要件处理，起到提高“起诉门滥”的作用。②第二，目前的行政法是一个实体规范和程序规范混杂在一起的混合体。与大陆法系许多国家都制定了抽象体系化的实体的民法典的情况不同，由于行政法的实体权利和义务的复杂性、多样性，至今行政法学界仍没有能够从理论上、整体上对其进行抽象体系化，当今世界上没有哪一个国家能够像制定民法典那样制定出抽象体系化的实体的行政法典。目前世界各国制定的《行政诉讼法》、《行政程序法》等所谓的“程序法律”中，相当一部分的条文其实是实体法的规范。曰本学者谷口安平认为：“程序法是实体法之母”，这种判断反映了人类社会法律发展逐步演变的历史规律，也印证了行政法起步较晚的事实以及目前所处的发展阶段。
第三，起诉期限与司法程序中的上诉期限相类似。根据近现代国家权力分工的原理，各级行政机关依法行使行政权力，.与司法机关一样，有权依法作出法律决定，行政决定与司法裁判在其内容的确定性和执行力上意义基本相同。行政相对人对行政决定不服起诉，法院依法对行政决定进行合法性审查，这种审查与在刑事、民事诉讼中，二审法院因当事人不服上诉之后，对一审裁判所进行的审查极为相似。如在英国，上级法院的调卷令，最初主要用于审查初级法院和治安法官的决定，后来扩大到一般行政机关的决定，即有监督权的法院可以命令低级法院或者行政机关把作出的决定移送到该院进行审查，如有越权情况可以撤销这个决定的全部或一部，或者命令作出决定的机关按照该院的指示加以改正。可见，当事人对行政机关的决定不服申请调卷令的行为，与当事人对初级法院的决定不服申请调卷令的行为，这两种行为应当说极具有相似性。在德国等大陆法系国家和地区，当事人未在上诉期限内提起上诉，一审裁判发生法律效力（裁判确定力）；而行政相对人未在法定起诉期限内提起诉讼，行政决定产生形式确定力(即不可争力），两者原理基本相同。近现代行政法学的核心概念“行政行为”一词，便是德国行政法学的鼻祖奥托迈耶（OttoMayer,1846-1924)自1895年以司法判决为蓝本，运用概念法学的方法提出的。因此，对比刑事、民事诉讼中上诉期限的规定，在明确告知救济途径和期限的情况下，世界各国和地区立法例规定的一个月到六个月的撤销诉讼普通起诉期限应当说是合理的气因为刑事裁判所决定的当事人的权利通常比民事裁判、行政决定要重要得多，而刑事案件的上诉期限只有10天，如果行政决定中已经明确教示当事人救济事项，那么，给予当事人一个月以上的起诉期限或者申请行政复议的期限可以说已经比较充裕了。当然，起诉期限的适用比上诉期限要复杂得多，因为上诉期限的适用对象通常都是一审裁判文书中所列的当事人，法律文书已经依法向他们送达并告知上诉期间和上诉法院等事项，处理起来情况比较简单。而起诉期限所适用的对象除了法律文书所列的直接行政相对人外，还包括其他利害关系人，有些利害关系人可能在很长时间内都不知道行政决定已经作出，而且对外、对他们的权利义务产生实际影响等，因此，针对具体个案中不同的对象和情形，如何科学设计相应的起诉期限规定，以及如何正确的适用相关的规定，处理起来情况就要复杂得多。
笔者认为，有关法律文书所列的直接行政相对人之外的其他利害关系人的起诉期限如何规定问题，是各国行政诉讼时效设计问题的重点和难点之一，关乎一国行政诉讼时效制度设置的合理正当性，理应得到重视。根据上述分析，笔者认为，行政诉讼的起诉期限是法律规定的当事人不服某项行政决定时向法院请求给予司法救济，行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼法上的上诉期间进行设计和变造的，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。也可称之为行政法的除斥期间（或不变期间）。
三、起诉期限之特征
笔者认为，起诉期限具有以下特征：一、法定性。即什么条件下适用多长的起诉期限通常都由法律予以明确规定；二、强制性。起诉期限作为广义上时效的一种，体现了法律规范强制性的特征：三、程序性。起诉期限是行政诉讼起诉条件中的消极条件之一，如果当事人的起诉超过法定期限，法院将裁定驳回起诉或不予受理，在程序上终结诉讼；四、不变性。如上挤述，起诉期限属于行政法中的除斥期间，与民法中的除斥期间相类似，是一种不变期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。
另外，起诉期限与民事诉讼时效相比较，虽然两者都设有一定的期间，且期间经过后都会对原告发生某种不利的诉讼后果，但起诉期限与诉讼时效存在较大的区别：（1)在法律性质上。起诉期限是起诉条件即诉的合法性要件，而诉讼时效则实体审理要件即诉求是否有理由的要件。（2)在适用对象上。起诉期限适用的是形成权，诉讼时效适用的是请求权；（3)在法院的审查阶段上。对于起诉期限，法院主要在起诉受理阶段进行审查，当然，在审理阶段也可以审查；对于诉讼时效，法院只能在实体审理阶段进行审查。（4)在法院能否依职权审查上。由于起诉期限起诉条件之一，在起诉受理阶段由于被告尚未参加到诉讼中来，因此，法院可以依职权主动审查原告的起诉是否超过了法定期限，即使受理之后仍可以主动审查;而诉讼时效由于发生的实体法上的效果，必须尊重当事人的意思自治，除非被告主张，法院不得主动审查和援用。（5)在证据方面。对于起诉期限，法院可以主动调查取证予以认定，被告也可以提出主张后举证证明；而诉讼时效则应由被告提出主张并举证证明。（6)在期间经过的处理上。原告在起诉期限届满后起诉的，法院可以裁定不予受理或在受理之后裁定驳回起诉；诉讼时效已过的，如果被告主张，法院须判决驳回原告的诉讼请求，如果被告没有主张的时效利益，则原告有胜诉的可能性。（7)在期间的可变性上。起诉期限为不变期间，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间，但任何情况下都不发生中断和中止的问题;而诉讼时效则是可变期间，原告不仅在特殊情况下可申请延长，而且时效可能因种种法定事由而中断或中止。
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