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第三章 起诉期限之适用
上一章笔者从行政诉讼类型化的角度，宏观、概括性地讨论起诉期限规则的设定和可适用范围问题。本章我们拟站在具体案件处理的角度，微观、操作性地讨论起诉期限规则的具体适用问题。起诉期限规则作为当事人提起撤销诉讼的消极起诉条件之一，其适用是指法院依据相关的起诉期限规定，对具体案件作出裁判的活动。起诉期限规则的适用与其他法律规则的适用大体相同，都涉及到对相关法律规则适用的要件构成的解释，和对案件中相关构成要件事实的认定等问题，都要遵守法律适用的一般原则，如新法与旧法、特殊与一般等规则；同时也有其特点，由于起诉期限在性质上属于起诉条件之一，对法院能否立案受理行政案件予以规制，因此在性质上属于司法权行使规范的范畴，必须是狭义的法律规定才能作为依据；法规以下的规范性文件自行作出的规定不能作为适用的依据，不能约东司法权的行使。关于起诉期限规则在具体案件中如何适用的问题，实践中通常有以下几个值得关注的要点：一是起诉期限的种类及适用条件，二是期间的计算，三是起诉人耽误起诉期限但有正当理由情况下如何处理，四是教示义务与起诉期限之选择适用。
第一节 起诉期限之种类
关于行政诉讼起诉期限种类划分，依据不同的标准可以进行不同的分类。审判实践中对具体案件的处理应选择适用哪一项起诉期限规则，通常首先看的是该行政争议是否经过了行政复议，根据这一常用的分类标准可以将起诉期限分为两大类，即经过复议的起诉期限与直接诉讼的起诉期限。另外，许多教科书常用的一种分类方法是将起诉期限分为一般（普通）起诉期限与特殊起诉期限。关于各种起诉期限的适用条件问题，一般来说，起诉期限的种类往往就是以法律条文明确规定的适用条件为标准进行划分的，因此，在谈及种类划分时，其各自的适用条件也相应明确。
一、经过复议之起诉期限与直接诉讼之起诉期限
大陆法系国家和地区多数立法明确要求提起撤销诉讼、拒绝申请的课予义务诉讼等涉及行政决定效力存废的诉讼之前，原则上均必须复议前置，特殊情况下才允许直接起诉，如德国和我国台湾地区等，故法律规定的起诉期限往往是指行政相对人收到行政复议决定仍不服提起诉讼时的起诉期限。而日本及我国等则以选择复议为原则，以法律规定复议前置为例外，故法律规定的起诉期限往往是指行政相对人直接提起诉讼的起诉期限，如果行政相对人选择先申请行政复议，对复议决定不服再起诉，则应遵守复议后的起诉期限。根据我国《行政诉讼法》第38条第2款的规定，申请人不服行政复议决定的，可以在收到行政复议决定书之日起15日内起诉；在行政复议机关逾期不作复议决定的情况下，申请人要在行政复议期届满之日起15内起诉。法律另有规定的除外。根据该法第39条的规定，当事人直接向法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提起。法律另有规定的除外。
二、一般（普通）起诉期限与特殊起诉期限
起诉期限制度是一种对当事人行使行政救济权予以时间限制的制度，当事人及普通民众对于该制度的最直观感受，主要来源于起诉期限期间的长短。因此，确定合理的一般（普通）起诉期限与多层次的特殊期限期间，是构建起诉期限制度的重要内容。顾名思义，一般（普通）起诉期限是指非特殊情况下行政案件所适用的起诉期限，特殊起诉期限是指法律针对一些特殊情况而规定的起诉期限。纵观两大法系几个代表性国家和地区的立法例，均有一般（普通）起诉期限和特殊起诉期限的规定。英美法系国家立法上没有划分诉讼类型，但对于行政裁决、命令等行政行为的司法审查却规定了特殊的诉讼规则，尤其在申请司法审查（复审）的时效规则方面，规定了比普通案件时效短暂得多的申请期限，当事人超过法定期限申请的，法院不予受理。比如，在英国，行政相对人原则上可以针对所有行政行为向法院申请司法审查，提出司法审查申请的一般期限是被诉行政行为发生起的3个月之内。诉讼请求应尽快提出，一律规定自申请原因首次出现3个月内提出。在起诉期限的审查和适用上，法官享有较大的自由裁量权，当其认为存在适当的理由时，既可以延长原告申请司法复审的期限，也可以运用自由裁量权缩短期限(如涉及到情况紧急的案件）。在美国，根据《司法审查法》第2344条第1款的规定?，所有受行政命令侵害的当事人皆可在该命令作出后60天以内，向所在地的上诉法院提出对该命令进行审查的申请。60天期限被视为一般司法审查案件的申请期限，但也有一些单行法或者州的法律对复审期限作出特殊规定，例如，1942年紧急时期物价管理法规定的期限中有30天，纽约普通复审法则规定复审申请期限为4个月。
在大陆法系几个代表性国家和地区，由于都对诉讼类型进行了详细的划分，因此，各国行政诉讼法中规定的一般（普通）起诉期限往往对应的是撤销诉讼等特定的诉讼类型，换言之，有些诉讼类型案件并不适用起诉期限的规定。在法国，当事人对行政决定提起越权之诉（主要是撤销诉讼）的期限，一般为2个月，从收到行政决定通知之日起算；对抽象的行政条例起诉从条例公布之日起算；对不作为案件，行政机关收到申请4个月内不作决定，视为拒绝，故从4个月期满后的第一天起算。’当然，法律针对一些特殊情况对起诉期限作出特别规定的例外。
在德国，根据《行政法院法》第74条等条文的规定，一般（普通）起诉期限为1个月，但亦有1年的特殊规定。起诉期限主要适用于撤销诉讼和拒绝申请的课予义务诉讼，对于其他诉讼类型，如一般给付诉讼等则不适用起诉期限规定，司法实践中通常适用权利失效规则对当事人的救济权行使给予另一种时间限制，当事人可能因过迟起诉而被认定丧失权利保护的必要，其诉求被法院驳回。在日本，《行政案件诉讼法》只在该法第14条明确地规定了撤销诉讼的起诉期限，对于其他诉讼类型则未作规定。撤销诉讼的一般（普通）起诉期限为6个月，自知道有处分或裁决之日起。该条也规定了最长起诉期限，即自处分或裁决之日起经过1年，撤销诉讼便不能再提起，但是有正当理由的除外。在我国台湾地区，《行政诉讼法》对起诉期限作了比较详细的规定，该法第4、第6和第106条等对起诉期限的适用进行了相应的规定，比较具体和完整。起诉期限与撤销诉讼等特定的诉讼类型相关，一般起诉期限为2个月，从行政决定书送达之日起计算。起诉期限适用于撤销之诉，也可以适用于课子义务之诉。起诉期限的计算分为经过诉愿和未经过诉愿两种情况：经过诉愿的起诉期限，从诉愿决定文书送达之次日起计算；未经过诉愿的起诉期限，从行政决定文书送达之次日起计算。如果诉愿机关受理后迟迟不作决定的，从诉愿人提出申请3个月届满之次日起计算，诉愿机关决定延长审理期限的，从延长期限届满之次日起计算。在我国，由于现行《行政诉讼法》尚处于初创阶段，没有精细到按不同的诉讼类型设计不同的诉讼规则，司法实践中当事人提起的所有行政案件均划一地适用相同的起诉期限规则，根据现行《行政诉讼法》第38、39条的规定，经复议仍不服起诉的案件一般适用15日的起诉期限，从收到行政复议决定之日起；而未经复议案件的一般（普通）起诉期限为3个月，从知道作出行政行为之日起。
此外，还有一些特殊的起诉期限规定，比如一些单行法的特殊起诉期限规定（如5曰，15日，30日等）、有正当理由耽误期间的起诉期限（《行政诉讼法》第40条规定因不可抗力等特殊情况耽误期间的，可向法院申请延长）、当事人知道行政行为内容但行政机关未履行教示救济事项义务的起诉期限（最高人民法院《若干解释》第41条规定的2年，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起)、当事人不知道行政行为内容的最长起诉期限（最高人民法院《若干解释》第42条规定的5年或者20年，从具体行政行为作出之日起）等。据不完全检索，与现行《行政诉讼法》规定的一般（普通）起诉期限相比，目前还有相当一部分单行法律规定的起诉期限更短?，这些单行法律往往是在现行《行政诉讼法》之前颁布实施的，偏重于行政管理效率的维护。起诉期限规定得过短，显然不符合保护权利人诉权的要求。因此，这些单行法规定今后修改时应与《行政诉讼法》规定的一般（普通）起诉期限趋同为好，以便于广大群众理解和掌握。目前已经有一部分单行法作了适当的修改，比如《治安管理处罚条例》已经废止，该法规5日起诉期限的规定已经无效，现行《治安管理处罚法》与《行政诉讼法》一般（普通）起诉期限的规定一致，有些单行法如《海关法》、《税收征管法》、《渔业法》等对起诉期限干脆就不作具体规定，发生诉讼案件时只要适用《行政诉讼法》的一般规定即可。
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