专属经济区涉外渔业执法制度建设探析导言

　　导 言

　　一、概念说明

　　本文主要研究我国专属经济区涉外渔业执法的问题，在此之前，有必要对题目中的相关概念作进一步说明。

　　（一）"执法"

　　执法有广义和狭义两种理解。广义的执法指一切执行法律、适用法律的活动，狭义的执法仅指行政执法。

　　由于沿海国在专属经济区的执法既可以采取行政措施又可以采取刑事措施，本文倾向于在广义上使用"执法"的概念，在论述时以行政执法为主兼顾刑事执法。另外，有专家认为渔业执法包括事前预防和事后惩治两类活动，本文没有研究事前预防性执法措施。

　　（二）"渔业"

　　渔业的涵义同样有广义和狭义之分。广义的渔业包括鱼类的捕捞、养殖、加工、供销等活动，狭义的渔业仅指渔业捕捞活动。本文在狭义上使用"渔业"概念。

　　（三）"涉外"
　　
　　本文主要研究我国在专属经济区内对外国人、外国渔船的渔业执法行为。对国内渔民和渔船的执法行为，无论是否具有涉外因素，本文均不作研究。

　　二、选题背景和意义

　　为建立海洋新秩序，第三次联合国海洋法会议于 1982 年通过《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），为人类大多数海洋活动提供了基本的法律框架。

　　其中，《公约》确立的专属经济区制度突破了"领海之外即公海"的传统海洋法规则，赋予沿海国在专属经济区内勘探、开发、养护和管理自然资源的主权权利，从事经济性开发和勘探的主权权利，以及对人工岛屿、设施和结构的建造和使用、海洋科学研究、海洋环境的保护和保全等事项的管辖权。

　　这些主权权利和管辖权使沿海国获得巨大的经济利益。在经济利益的驱动下，沿海国纷纷宣布建立专属经济区，并采取各种措施保护本国在专属经济区内的利益。执法是沿海国维护专属经济区权利的重要方式之一。沿海国为了确保本国制定的法律和规章得到执行，需要在专属经济区内行使管辖权，对本国和外国的国民和组织的海洋活动实施监管，以保护海洋资源、维护海洋秩序。其中，渔业执法是沿海国实施的各类执法行为中最常见、最易于实现的行为之一。

　　随着人类捕捞海洋渔业资源的能力不断增强，沿海国为了保护本国的渔业资源迫切需要对外国人、外国渔船的捕捞行为进行监督和管理，我国也不例外。我国自 2000 年开始组织专属经济区渔业执法，农业部曾经组建了由 60 余艘渔政船参加的专属经济区渔政执法队伍。这些渔政船在"十一五"（2006-2010 年）期间共实施专属经济区渔业执法 1500 航次，登临检查外国渔船 429 艘次。

　　然而，与每年进入我国管辖海域作业的渔船数量相比，我国对外国渔船的执法次数明显偏少。以韩国渔船为例，每年进入我国管辖海域捕捞的韩国渔船有数千艘次，高峰时间每天有近百艘渔船同时作业。但是，自 2001 年中韩渔业协定生效以来的十多年间，我国登临检查韩国渔船的数量合计不足百艘。

　　与此形成鲜明对比的是，韩国海警在专属经济区内频繁抓扣和处罚我国渔船。据统计，2004 年至 2011年，韩国在专属经济区内共抓扣我国渔船 3318 艘，而同期只有 4 艘韩国渔船被我国扣留。

　　总体而言，我国在专属经济区内对外国人、外国渔船的执法能力偏弱。分析其中的原因，既有执法人员和执法装备方面的不足，也有法律制度方面的缺陷。

　　2013 年 7 月，中国海警局正式成立，执法人员素质和执法装备质量将会快速提升。随着中国海警机构改革的深入，法律法规和执法制度的制定和完善将会成为改革的的重点和难点。特别是对外国人、外国渔船的执法行为因具有涉外性和敏感性，对执法机构和执法人员运用和掌控法律的能力提出了更高的要求。为此，本文立足现有法律法规和新成立的中国海警队伍，对我国专属经济区涉外渔业执法过程中的法律问题进行研究。

　　（一）研究的理论价值

　　在全球化日趋增强的今天，涉外法律制度的研究能力体现着国家的国际竞争力和对外交往水平。长期以来，我国海洋法学者在专属经济区涉外渔业执法方面的论述较少，缺乏系统性的研究，相关的论述散见于专属经济区制度、资源养护、渔业执法等方面的研究中。我国作为《公约》的缔约国和海洋大国，对外需要履行国际责任和大国义务，对内需要维护海洋权益、建设海洋强国，这些都要求我国必须加强涉外执法方面的理论研究。
　　
　　（二）研究的现实意义

　　涉外渔业执法是专属经济区执法的重要内容，关系到国家的主权权利。然而，我国的海洋执法长期受到法律制度不健全、执法力量分散和装备技术落后的影响，执法机构和执法人员的涉外执法能力有限。海上执法机构整合后，中国海警将向美国海岸警卫队、日本海上保安厅等海洋执法力量看齐，涉外执法能力的提升迫在眉睫。通过本文的研究，可以为执法人员在实践中应用国际法和国内法律法规提供参考，也为今后修改和完善相关法律法规提供支持。同时，本文对于处理我国渔船在外国专属经济区内被抓扣和处罚的事件也具有一定的参考价值。

　　三、文献综述

　　目前，还没有发现专门针对我国专属经济区涉外渔业执法问题进行分析和研究的书籍和文章。与本文的研究内容有关的文献主要有三类：

　　（一）有关专属经济区和渔业法律制度的文献。专属经济区制度和渔业法律制度是本文研究的基础，这方面的文献较多。例如，Mohamed Dahmani 的《TheFisheries Regime of the Exclusive Economic Zone》（Martinus Nijhoff Publishers,1987），薛桂芳的《国际渔业法律政策与中国的实践》（中国海洋大学出版社2008 年版），佟岳男的《浅析沿海国对专属经济区渔业资源的专属权利》,RobertBeckman & Tara Davenport 的《The EEZ Regime: Reflections after 30 Years》等。

　　这些书籍和文章以《公约》为基础论述了专属经济区的主权权利和渔业法律制度，共同的特点是研究的内容侧重于渔业资源的养护和利用，对渔业执法的研究内容不多。

　　（二）有关海上执法的文献。有关海上执法的文献主要集中在管辖权、武力使用、执法程序等方面。周兰领、宋艳慧的《我国域外海洋执法问题研究》（中国民主法制出版社 2012 年版）全面论述了专属经济区的执法措施（特征、国际法规定和必要性）和执法手段（种类和行使方式）；李杨的《沿海国对海洋渔业的管辖扩张》、宋云霞的《国家海上管辖权研究》和赵振飞的《沿海国对领海外海域的管辖权研究》分析了沿海国在海上的管辖权问题；傅崐成、徐鹏的《海上执法与武力使用--如何适用比例原则》、康贤的《海上执法中武力使用问题研究》分析了海上执法的武力适用问题；李纯的《海上执法程序研究》分析了海上执法的程序；陈泓卉的《国家在专属经济区对外国船舶的行政执法权研究》分析了对外国船舶执法的问题。这些文献从不同角度论述了海上执法的问题，总体而言，论述的范围非常宽，或者涉及领海、毗连区、专属经济区等不同水域，或者涉及海洋环境、海上搜救、倾废管理等不同行业，对专属经济区和渔业执法缺少深入的分析。

　　（三）有关双边渔业协定的文献。双边渔业协定是我国专属经济区涉外渔业执法的重要依据，大量的文章分析了双边渔业协定执行中的问题。Xue Guifang的《Bilateral Fisheries Agreements for the Cooperative Management of the SharedResources of the China Sea: A Note》、高明、高健的《中日韩共同渔业管理研究》、Joon-Suk Kang 的《The United Nation Convention on the Law of the Sea andFishery Relations between Korea, Japan and China》主要从渔业合作的角度分析了双边渔业协定的作用；詹斌德的《海洋权益角力下的中韩渔业纠纷分析》、黄瑶、黄明明的《中韩与中越渔业协定及其实施的比较分析--兼论中韩渔业冲突解决之道》、高岚君的《<中韩渔业协定>法律效力分析》从渔业纠纷的角度分析了双边渔业协定存在的问题。这些文献关于渔业执法的研究大多基于我国渔民和渔船被其他国家抓扣和处罚的情形，少有分析我国对外国人、外国渔船执法的内容。

　　此外，国际法院的判例（Fisheries Jurisdiction, Spain v. Canada, 1998）和国际海洋法法庭的判例（The M/V "Virginia G" （No.19） Case, Panama / Guinea-Bissau,2014）对于本文的研究也具有重要的价值。

　　四、研究思路

　　本文研究的目的在于系统整理我国专属经济区涉外渔业执法的国际条约、国际习惯和国内法律法规，通过分析这些国际法和国内法的具体规定，指导和完善我国专属经济区涉外渔业执法。为此，本文分三个层次进行研究。（1）构建法律框架--研究国际条约、国际习惯和国内法律法规的相关规定，分析这些国际法和国内法如何应用于渔业执法实践，特别是国际条约在我国的适用方式；（2）解决执法问题--针对现实中海洋划界缺失和法律规定不健全的问题，综合运用国际法和国内法全面分析我国专属经济区涉外渔业执法的实施过程，厘清管辖权的界限，提出执法的原则，分析执法中常用的措施及其存在的问题；（3）提出完善建议--针对执法中存在的问题，指出我国在法律制度和执法能力方面存在的不足，并提出相关对策和建议。