第 3 章 我国现行与二氧化碳减排相关的政策及其存在的问题
虽然我国至今还未真正针对排放二氧化碳的行为进行征税，但是在我国现行的很多政策中都多多少少的间接涉及到了二氧化碳的减排问题，然而由于这些相关政策不是专门针对二氧化碳减排，虽然在一定程度上能够起到了控制二氧化碳排放的作用，但是效果不甚明显。
3.1 我国二氧化碳气体排放现状
在改革开放初期，我国二氧化碳气体排放量约为 14 亿吨，之后每年以约 5%的速度增加；进入 2000 年后，我国二氧化碳气体排放量激增，2002 年二氧化碳气体排放量为 36 亿多吨，到 2008 年就已经达到 68 亿多吨，2010 年更是达到 83.3 亿吨，人均碳排放量为 6.2 吨。
我国的能源生产结构以煤炭、石油、天然气为主，占到了总比例的 90%以上。这些能源主要被用于工业、运输业等对 GDP 贡献大的行业，如表 3-1 所示，随着这些含碳化石燃料的消耗，二氧化碳气体持续地向大气中排放，2011 年全年能源消费总量 30.6 亿吨标准煤，比上年增长 5.9%;煤炭消费量增长 5.3%;原油消费量增长 12.9%;天然气消费量增长 18.2%;电力消费量增长 13.1%.目前我国正处于工业化上升时期，能源消耗势必会加速增长，二氧化碳气体的排放量也会进一步增加。
3.2 我国现行与二氧化碳减排相关的政策
3.2.1 我国的排污费制度
排污费是指国家环境保护行政主管部门根据环境保护法律、法规和规定，对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户按照排放污染物的种类、数量和浓度征收一定数额的费用。为了规范了排污费的征收、使用管理，国务院发布了《排污费征收使用管理条例》。2003 年，财政部、国家环境保护总局等四部委联合发布了《排污费征收标准管理办法》，该办法对废气、污水等排污费的征收标准及计算方法都作了详细的具体规定。同年，财政部和国家环境保护总局又联合发布了《排污费资金收缴使用管理办法》，对排污费资金的收缴、使用和管理在条例的基础上作了更具体的规定。
《排污费征收使用管理条例》第 2 条规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，依照规定缴纳排污费。其中，向大气排放污染物的，按照排放污染物的种类和数量计征废气排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废气排污费。但是在条例中未有二氧化碳排污费的征收标准。
3.2.2 我国现行税制中的“准碳税”内容
资源税方面。1984 年我国开始征收资源税，这是对我国境内从事应税矿产品开采和生产盐的单位与个人课征的一种税，资源税的征税范围中包括了煤炭、原油、天然气三个税目，在 2011 年资源税最新一次修订后，征收范围仍保留以上三个税目，但在计征方式和单位税额方面做出了相应调整。《资源税暂行条例》对这三个税目的税率及税收优惠规定如下：“（1）煤炭，是指原煤，不包括洗煤、选煤及其他煤炭制品，焦煤的税率是 8 元/吨，其他煤炭税率依据各省市的不同，税率区间为 2 元/吨-4 元/吨。（2）原油，是指开采的天然原油，不包括人造石油。对中外合作开采的石油暂不征收资源税，对开采原油过程中用于修井、加热的原油免税，税率是 5%.（3）天然气，是指专门开采或者与原油同时开采的天然气。但对煤矿生产的天然气暂不征收资源税，2007 年月 1 日起，对地面抽采煤气层气（非常规天然气）暂不征收资源税，对中外合作开采的天然气暂不征收资源税，税率是 5%.这三个税目都与二氧化碳排放量有直接关系，资源在煤炭、原油、天然气的开采环节征税，计征方式采取由幅度定额税率改为从价定率进行计算征收，符合市场经济环境下，调节资源合理利用，减少污染物排放，以税收方式客观促进节能资源的开发利用，达到环境保护的目的8”.
消费税方面。1994 年为了调整产品结构，引导消费，国家对消费品与特定的消费行为开始征收消费税。 2009 年 1 月 1 日，我国完成了燃油消费税改革，这次改革使消费税的税目更多的涉及到二氧化碳的减排：“（1）成品油的税目中已经设立了汽油、柴油、石脑油、溶剂油、航空煤油、润滑油、燃料油共 7 个子税目，其中，对柴油、航空煤油及燃料油设定的税率是 0.8 元/升，对无铅汽油、溶剂油、润滑油及石脑油设定的税率是 1 元/升，而对含铅汽油设定的税率是最高的，是 1 元/升。（2）我国对汽车、摩托车、游艇等高能耗、高排放的高档消费产品征收了高额的消费税。其中，小汽车的税率被设定为 1%-40%不等，摩托车的税率设定根据气缸容量的不同分为 3%与 10%两档，游艇设定的税率为 10%.（3）对鞭炮和焰火的税率设定为 15%”9,这也在一定程度上限制了鞭炮烟火的过度燃放。《消费税暂行条例》中规定的这三方面内容直接影响消费者的消费行为选择，通过引导消费者减少对高耗能，高污染消费品的购买消费，从而在一定程度上减少二氧化碳排放量。
增值税方面。同样是 1994 年，我国开始征收增值税，增值税是对在我国境内销售货物，提供加工、修理修配劳务及进口货物的企业单位与个人，就其货物销售额或提供劳务的增值额与货物进口金额为计税依据而课征的一种流转税。虽然增值税并未直接涉及到二氧化碳减排，但是在 2009 年起实施的修订后的《增值税暂行条例实施细则》中规定，成品油、小汽车等货物的增值税的税率为 17%,这高于其他增值税应税产品的税率；对以工业废气为原料生产高纯度二氧化碳产品、以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的热力和电力以及利用风力生产电力的应税行为施行增值税即征即退的税收优惠。上述在生产和流通中征收增值税的规定或税收优惠政策能够在一定程度上促使企业和个人在使用和消费时更加倾向于二氧化碳排放量低的产品，从而达到了二氧化碳减排的目的。
企业所得税方面。2007 年我国实行了新的企业所得税法，在新企业所得税法中明确规定了：“国家重点扶持的环保型基础设施建设，如以保护生态为前提有序开发水电、以大型高效环保机组为重点优化发展火电等，给予”三免三减半“的税收优惠；企业从事符合规定的节水节能、环境保护项目的收入所得，给予免征、减征企业所得税的税收优惠；企业购置的专用设备用于节水节能、环境保护等方面，其投资额可以根据有关规定的比例实行税额抵免10”.这些优惠政策会使企业主动去购买节能减排的设备，建设有节能减排作用的基础设施从而来达到享受税收优惠的标准。这样一来，企业又得到税收优惠，又实现了节能减排，起到了促进减排二氧化碳的目的。
车辆购置税方面。2001 年我国开始征收车辆购置税，车辆购置税是对在我国境内购置规定车辆的单位和个人征收的一种税，它是由车辆购置附加费演变而来。其征收范围包括摩托车、汽车、电车、挂车及农用运输车，税率统一设定为 10%.在 2009年和 2010 年期间购置排气量在 1.6 升以下的乘用车给予 5%与 7.5%的税收优惠。车辆购置税本身就能够对购置车辆加以限制，加之税收优惠的调节来引导消费者购置排量小的车辆，而在此过程中就会起到减少二氧化碳排放量的目的。
综上所述，虽然我国还没有开征碳税，但是现行税制体系中还是存在着很多与二氧化碳减排有关的税种，这些税种在征收过程中或多或少，直接或间接对二氧化碳的排放量产生着影响，可以称得上是“准碳税”.
我国除了上述两类与二氧化碳减排相关税费制度外，还开始试点碳排放权交易制度，由于刚刚进行试点，效应难以体现，这里不做过多分析。
3.3 我国现行二氧化碳减排政策存在的问题和不足
3.3.1 排污费制度本身的局限性
排污费的强制性程度弱，不利于排污费的征收。排污费就其性质来说，是一种行政性收费，缺乏应有的法律效力或者说强制性不强，收费额往往受企业经营状况的影响，存在着很大的随意性和不稳定性。议价收费、人情收费、印象收费、行政干预收费现象严重。尽管《条例》规定了较高数额的罚款、甚至停产停业整顿，但这些强制措施操作性差。一方面是因为征收排污费的环境保护行政主管部门自己缺乏强制执行权，最多是请求人民法院强制执行。另一方面人民政府在采取“责令停产停业整顿”的行政处罚措措施时会十分谨慎小心。同时，从利益衡量原则的要求来看，这一责任形式的适用也并非我们所追求的目标。再次，针对排污费追缴期限的问题，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。”这意味着环保部门在向排污单位发出缴费通知单后，排污单位拒缴，但环境保护行政主管部门对这种违法行为在两年内没有给予行政处罚，就应视为超过了处罚期限，不应再对其进行行政处罚，同时又超过了九个月这一强制执行期限而不能申请人民法院强制执行。从这个角度说，环境保护行政主管部门对排污单位两年前应缴纳的排污费就失去了追缴权利。
排污费的固定性不强，容易导致协议收费和腐败。在纳税人眼里，收费在实质上是一种非规范、超负担的利益让渡或分割。因此，制度的缺陷所带来的后果是，应该缴纳排污费的排污者认为收费总会给缴纳者留有余地，因而想方设法甚至采用不法手段争取少缴费，甚至不缴费。而且他作为“经济人”对自己的行动了如指掌，环保部门只是根据排污收费制度和排污单位的治污行动结果进行收费，却未直接观测到排污者的实际行动，于是道德风险就产生了。而最终的结果是：国家少收了排污费，使环境保护补助资金减少；排污者的治污行动不彻底，造成对环境的损害。
3.3.2 现行税制中实质性碳税的缺位
与国外相对完善碳税税制相比，我国缺少针对二氧化碳排放行为或产品课征的专门性税种，即碳税。也就是说我国缺少作为环境税主要税种之一的具有实际意义的碳税。虽然我国的税收体系中有部分税种（如资源税、消费税、增值税、车船税等）涉及二氧化碳减排的性质，但是这些税种的设置都并非以促进二氧化碳减排为主要目的，从而对二氧化碳减排行为或产品的调控力度就相对较小，还难以形成稳定的、专门用于环境保护的税收收入来源。
首先，上述税种的开征都不是以二氧化碳的减排为目的。实质性的碳税应该是一种生态税，它不是为了获得收益，而是以减少二氧化碳的减排，缓解气候变暖，保护环境，实现可持续发展为目的。而在现有的相关税种中，资源税着眼于调节级差收入，税额高低主要取决于资源（如煤炭）的开采条件，与对资源开采地的环境影响（如高硫煤燃烧造成的大气污染）并无直接联系，更没有全面考虑对资源开发地区环境的植被恢复、环境保护成本。消费税、增值税、企业所得税等也并非以二氧化碳减排为目的。因此，他们对二氧化碳的排放行为及产品的针对性差，调控力度也相对较弱。
其次，上述税的征收范围较窄，税率也较低。首先，无论是资源税和消费税，还是增值税、企业所得税及车船税等，这些税种都没有真正地包括了二氧化碳排放行为，如消费税就未能将煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源以及给环境带来污染的日常消费品纳入征税范围，不能有效地将环境成本内部化，没有充分发挥其抑制污染、保护环境的作用。其次，这些税种的税率设计没有全面考虑二氧化碳排放行为所产生的环境外部成本，比如，石油燃料消费税。因此，从二氧化碳减排的角度看，其税率相对较低，未体现出二氧化碳排放行为的边际损害成本。
再次，上述税种中与二氧化碳减排相关的税收优惠不完善，激励力度不够。现代社会资源稀缺，减排二氧化碳不仅是缓解全球变暖，保护环境的客观需要，也是我国转变经济发展方式，发展低碳经济，实现经济与环境可持续发展的必然选择。然而，上述税种中针对减少二氧化碳排放量方面的税收优惠范围狭窄，规定不合理，对减排的作用十分有限。就增值税的税收优惠措施讲，其对于投资于环保设施的，并没有相应的免税政策，从而不利于鼓励环保技术和设施的运用。
综上所述，在面临能源紧缺、生态恶化等问题时税费制度不能从根本上起到二氧化碳减排放作用的情况，我国有必要开征碳税，和我国现行的二氧化碳减排政策相互协调，加以配合。以便更好的进行二氧化碳的减排，减缓温室效应。
