自贸试验区的税收征管便利化改革建议

　　第 5 章 自贸试验区的税收征管便利化改革建议

　　5.1 征管理念之变

　　理念即思想，是行动之源，而能掌握理念只能是人，因此改变管理模式最重要是管理者自身之变。自贸试验区的设立承载着国家的重大意义，加快政府职能转变是我国应对当前复杂社会形势的重要改革方向，收紧政府力量，化解权力与利益相结合的权利共谋，使我国社会世态走上健康之路。

　　5.1.1 重视人才建设

　　相较于自然界的万物而言，人之所以奇特在于人通过感性和理性两种方式去认知这个世界。正是理性与感性的同时存在，人的理性无法突破对于感性的认知，因而理性始终有其局限性。但人的理性的局限性并不影响人通过积极理性思考的方式达到突破自我认知的范围进而改善周围境况的目的。为改善政府与其涉事主体之间境况，作为政府构成的（公务员）应受到足够重视。

　　就政府的行为来看，其单一行为往往并不只是牵涉单一部门。就本文所探讨的海关征税而言，为达到征税的目的并非只是海关单一部门就能完成该目的。因此，为达到本文所探讨税收征管便利化的目的，重视人才建设的理念并非仅仅针对海关单一部门提出，而是希望凡是涉及征税的政府组织均应重视人才队伍的建设。

　　基于目前公务员的现状，重视人才主要从三个方面提出相应建议：

　　（1）选拔人才需注重专业水平，目前我国公务员系统主要是通过公开招聘的途径选拔人才，为照顾就业的需要，这种选拔人才的方式往往更注重的是公平效应，至于选拔人才的专业水平很难兼顾。在今后的选拔过程中，可借鉴社会企业招聘岗位的要求进行设计，使得招聘岗位的专业设置科学合理，同时在招聘流程上兼顾公平，达到招聘符合岗位需求的人才的目的。

　　（2）培养人才需注重竞争意识，目前我国公务员系统人员流入多流出少，人员流动性差，部分人员出现消极怠工的现状，政府工作人员低效一直为人们所诟病。因此，政府工作人员应该制定人员竞争机制，如，适时淘汰不合格工作人员。同时，利用群众监督为工作人员进行评分模式。对于基层工作人员，尤其直接面向民众的单位，建立有效的民众投诉监督机制，注重通过惩罚机制提升人才培养的竞争意识。

　　（3）人员配置需注重业务流程的需要，目前公务员的人员配置依旧是依据职能划分，导致出现一部分工作岗位的工作人员工作量少上班轻松，一部分工作人员每天疲于应对工作的局面；同时还存在部分科室人少晋升空间大，相应的部分科室人多晋升空间小的状况。因此，依据流程再造原理，基于业务流程的变化配置在业务流程的各个环节上配置与业务量相匹配的公务人员，同时也要考虑人员晋升的公平性，晋升机会与各个工作岗位的人员配置成正相关性。工作量的适量有利于提高工作人员的工作效率，而均衡的晋升机会正向激励公务人员积极工作提高工作效率。

　　人才的重视是要从全方面去重视，做到用好人、人用好。公务员作为政府组织的主体，如能各司其职、各尽其能，那么人的理性之光必然会助燃征税涉事主体间不便之绳。

　　5.1.2 创造企业自主纳税的制度环境

　　海关部门是依据法律赋予的权力对纳税人征税，将私人利益转化为国家利益。而企业是以追逐利益最大化为根本目的，所以政府与企业存在追和逃的对立关系。与此同时，政府被赋予了公共权力可以制裁不守法的企业，因此，企业迫于公权又会配合政府的执法行为。总之，企业与政府之间是既合作又对抗关系。

　　在税收征收管理活动中，政府凭借公共权力处于相对强势的地位，纳税人相对弱势，政府制定出的征税制度缺乏弹性。目前，我国海关的管理思想还是一种比较传统的管理思维，对于每一票货物逐票征税，从而在征管过程形成一种压迫式管理模式，即征管人基于自身管理立场发出行政命令，纳税人仅需配合。

　　在自贸试验区改革试验中推行集中汇总征税，它是一种转变政府对纳税人压迫式管理的弹性制度。所谓弹性制度是相对于纳税人而言，在征管过程中政府适当给予纳税人弹性空间，先由纳税人主动纳税，再由政府进行管理。这种弹性的制度安排，激发纳税人主动纳税的积极性，增加纳税人的纳税遵从度。同时，需要注意的是较之前逐票征税，其管理单元注重每票货物，而集中汇总纳税则不仅关注每票货物还关注到货物关联的企业。当然，这种弹性制度较之前的制度而言，也是一种政府主动让利于企业的制度，延迟了纳税人纳税义务，将资金的时间价值让利给企业。

　　在制定海关税收征管制度时，应增加弹性的征管制度，一方面有利于提高纳税人的纳税遵从度，另一方面有助于提高税收征管效率。例如，适当延缓纳税期限，将一年划分为几个纳税区间，企业在每个区间内完成缴税义务即可。弹性征管制度既是一种让利制度，也是一种由强势管理转向柔性管理的制度安排，为纳税人创造了主动缴税的制度环境。

　　5.1.3 转变政府职能方式实现由管理转向服务

　　自贸试验区改革试验的一个重要目标，就是实现政府职能方式的转变，由管理型政府转向服务型政府是当前社会环境的需要，也是一种必然的趋势。海关在税收征管过程处于强势管理者地位需要弱化，逐步将强者与弱者之间关系转变为征税部门与纳税人对等的关系。传统的征管思想，以行政为主导，在征税环节上以每票货物为管理单元，对于企业的申报以不信任为管理的出发点，严格防控为主的征管模式，造成海关税收征管的业务流程日益细化，分工精细，人员编制过多，以单证管理为重心，给纳税人造成不便利，而且税收征管效果并不能得到保证。

　　海关税收征管转为服务为主的征管思想，从纳税人角度出发，制定出满足纳税人需要的征管模式。在税收征收管理中，应当考虑纳税人从经济利益角度会如何开展组织经营活动，政府应尽力避免干涉纳税人的经营活动的基础上征收相应的税款，这就要求政府的管理活动应遵循纳税人的经营规律，因此，政府应从基于自身管理的需要制定管理制度转向基于被管理人的需求制定出服务型管理制度，完成政府相应的税收征收管理任务。尤其，当下经济快速发展，经营模式变迁速度的加快，政府为纳税人提供服务型管理制度是适应快速变化的经济环境的必要改革路径。

　　5.1.4 引入市场竞争的管理机制

　　自改革开发以来，市场经济在优化资源配置方面表现出极大的优势。但我国仍然存在政府配置资源的范围大、市场化程度不高的问题，提高资源的使用效率是当前我国深化改革关键点。通过创新制度的方式约束政府权力边界，释放市场经济的活力，达到资源配置效率提高的目的。

　　前文提及流程再造理论、新公共服务理论、新公共管理理论都有强调在公共部门的管理活动引入市场竞争机制，在研究对西方成熟的自贸区进行研究中发现，国外自贸区的管理过程中引入了市场管理机制，美国对外贸易区的运营商可以私人承包经营，新加坡的自贸区是具有政府职能的市场化运作的公司经营。无论是理论还是实践经验传递的信息都是强调在政府管理过程中应适当引入市场竞争机制。我国自贸试验区还处于试验阶段，有宽松的改革试验环境，应将市场竞争的理念贯穿到整个改革试验过程中。可以考虑将海关税收征管过程原产地预确定、预审价、部分查验通过企业社会化运用，达到提高征管便利。

　　5.2 征收管理方式之便利化

　　5.2.1 重视信息化建设

　　计算机、互联网、物联网等新技术发展至今，可谓给人类带来许许多多翻天覆地的变化，这一切源于人们不断创新。海关部门很早也已开发了通关自动化信息系统（现今已升级至 H2010），但技术飞速发展的今天，海关信息化建设重视程度远远不够。笔者在实习期间，亲手操作过海关 H2010,影响较为深刻的是在查询商品编码时，其数据是前几年的统计信息。商品最近的信息没有及时跟新，与征税密切相关的近期商品成交价格信息并没有得到有效收集。

　　自贸试验区正在力推无纸化通关、单一窗口建设，是信息化建设的重要一步。

　　但信息化建设并非一朝一夕之事，而应该将它作为海关部门一项基本工作，尤其时至今日大数据时代的到来，海关信息部门更应该充分利用现代化技术更迭已过时的海关信息系统。

　　从信息化领导组织、系统、关键要素三个方面，笔者提出以下建议：

　　（1）组建海关部门信息化技术专家组委会。由海关总署组建全国信息化技术专家组委会，主要负责收集信息化技术变革动态，并提出海关信息化系统需改进的指导意见，构建信息系统框架。目前，海关部门也有相关信息技术部门，但由于系统维护、系统应用开发等高技术水平的工作都是通过外包来完成，而且公务员的工资薪酬与劳动量但不需要具体开发信息系统，系统具体开发过程可以通过政府采购、政府购买等多种服务完成信息系统的具体开发和维护。

　　（2）构建单一窗口系统。自贸试验区正在力推单一窗口，目前还只是初始阶段，将几个部门窗口整合在同一个办事大厅。单一窗口是指建立企业与政府各部门之间单一信息传输窗口，企业只需要将信息上传该系统后，政府各部门均可通过该系统查看部门所拥有权限内的信息，各部门处理完后，企业同样是登录该系统查看反馈结果。海关构建信息系统需要考虑税收征管主要涉及货物、物品的价格、原产地和商品归类三个方面要素的信息，因此，需要构建征税对象的价格信息库、原产地信息库和归类信息库，海关征税人员既可及时利用该系统查询又可以利用该系统对申报信息进行风险判别。

　　（3）完善税则法规信息库。考虑到税则的复杂性，信息不及时更新就会成为阻碍，构建该数据一方面可以方便征税人员及时查询使用，另一方面企业可预估货物税款有助于企业做进一步经营规划。在查询海关税收征管相关法规过程中，虽然海关部门也将各种法规及时发布，但是税则法规库整理显得有些凌乱，没有进行优化。这也是海关部门还不够重视信息化的一种表现。因此，笔者建议在今后海关部门应该对各种法规进行有序梳理，构建相对应的目录，让查询者能方便使用。另外，需要增加案例库，现实的多样性决定了基于过去经验基础制定的法规的不完整性，建立案例库是为了将法律不完整之处总结归类，弥补法规的欠缺之处。有助于提高公务人员执法的统一性，也有利于逐步完善法规。

　　信息化技术变革日新月异，大数据时代的到来，海关部门应构建海关自身的大数据信息平台。充分利用现代技术，方便海关部门和企业与个人，提高工作效率。信息化的推进，不仅给企业和海关部门带来便利，同时可以减少海关与企业之间的直接接触机会，减少滋生腐败的诱因。

　　5.2.2 建立企业纳税诚信档案

　　诚信社会的构建需要各个部门通力合作，各自建设好自己的诚信档案，才能完整构建整个社会诚信体系，发挥诚信相互制衡、相互影响的作用。企业的诚信是由多种诚信关系共同构成，企业与企业之间、企业与消费者以及企业与政府之间。企业的纳税记录能最直接反映出纳税诚信状况。海关税收征管过程中及时记录企业的纳税诚信记录，并依据一定指标将纳税诚信划分等级分类管理。对于诚信好的企业征管给予一些便利措施，对于诚信差的企业进行严格税收征管。可以从以下几个方面构建企业纳税诚信记录：1、企业已完成纳税款与应纳税款之比；2、企业完税人库时间；3、企业归类审价准确率；4、单证的数据变动率。

　　5.2.3 注重风险管理，加大事后审计力度

　　自贸试验区正在从“逐票逐单”模式转向“企业”为单元审计核查管理模式，这种转变是值得肯定的。“逐票逐单”是不看报关企业的诚信档案，而是对待每票货物一视同仁的思想。但是，需要明确是每票货物是否有犯规行为不取决于货物本身，而是取决于操作货物流向背后的企业。那么，遵纪守法的企业在通关时与不遵纪守法的企业享受用同种方式对待就是一种不公平的行为。

　　注重差别化管理。根据企业在通关时申报的原产地、归类、价格等多种信息，汇总构建一个庞大的信息库。在单个企业通关时，依据企业的诚信档案和申报信息与信息库进行风险分析的结果，对不同企业实行监管严格程度差别化管理。另外，利用信息库分析出在归类、原产地和价格等方面易出差错的货物进行严查，不容易出错货物少查。

　　同时，海关部门应该加强事中、事后的监管。注重对企业进行事中不定期抽查，以及事后定期审计工作。从整体而言对企业实行多个环节联合监管，从单一企业来说减少监管的可能性。

　　5.2.4 搭建关税技术的合作平台

　　关税的征收需要完成对货物原产地的判定、商品的准确归类和合理的估价三个重要的环节，才能确定货物的税款。然而，原产地、商品归类、估价的难度很大，仅依靠海关部门难以完成，因此联合相关部门搭建关税技术的合作平台，确保关税应征尽征。

　　（1）海关与税务部门及其它有关机构共建价格信息库。各个部门将收集到企业货物的价格信息及时上传至信息库，海关部门在估价时可以及时查看比对，减少海关估价时犯错的风险。一些中介机构或知名企业拥有大量货物价格信息资源，与这样的机构保持紧密联系与合作，弥补海关自身价格信息资源的不足。

　　（2）加强与工商部门合作确保商品准确归类与原产地部分商品在通关时难以准确判定其商品归类和原产地，事后商品的流动脱离海关监管的视野，工商部门在商品流转中有监督管理的责任，因此加强与工商部门的合作，确保海关能获取货物事后的监管信息。搭建关税技术的合作平台，一方面，为消除政府部门间信息流通的阻碍，使得单一窗口等政府信息管理系统能正常发挥功效；另一方面，是为弥补常规信息管理系统无法应对的特殊情况的漏洞，建立长期有效的部门间合作机制有助于海关应对海关单一部门无法应对的特殊情况。

　　5.3 构建与社会第三方中介服务机构合作平台

　　海关应与行业协会加强合作关系。企业行业协会是介于政府与企业之间的中间社会第三方中介机构，一方面行业协会可以协调企业间关系，另一方面还可以在政府与企业之间发挥桥梁作用。海关部门加强与行业协会合作，一方面行业协会能集中反馈企业向海关部门的诉求，如一些征管方式不合理，征管人员的犯法违纪行为；另一方海关可以从行业协会获取整个行业的企业的信息，如：物品价格信息，有利于海关税收征管中准确估价。

　　海关与会计师事务所、律师事务所等社会第三方中介服务机构保持密切沟通关系。每年有大量企业需要会计事务所出具审计报告，而且会计信息对于税收征管中审价环节、审计核查工作有重要参考价值。律师事务所在海关部门与纳税人的权利与义务对等关系方面能发挥其专业服务作用。

　　海关税收征管是一项十分复杂的管理活动，单靠海关的工作人员难以完成所有的工作内容。加强海关与社会第三方中介服务机构合作，增强海关获取税收征管信息能力，确保税收收入应征尽征，同时也有利于社会第三方中介服务机构发挥其对企业的约束、监督作用。海关可通过与行业协会签订信息交换机制，海关与行业协会定期交换信息。海关可以向会计事务所、律师事务所等通过政府采购方式购买服务，弥补自身专业水平不足的缺陷。

　　总之，海关作为单一的政府部门，很难做到聚集所有资源解决面临的一切问题。加强与社会第三方社会服务机构合作，可以将海关税收征管的部分职能转为通过市场化手段完成，提高政府资源使用效率，有助于海关与纳税人在征纳税收过程中税收征管便利。

　　5.4 结束语

　　本文通过收集文献，整理资料，走访、询问和实地调研等多种方式了解自贸试验区海关税收征管现状，分析海关税收征管不便利之处，借鉴国内外先进税收征管经验，提出了粗浅的海关税收征管便利的建议措施。但是，限于海关税收征管理论知识研究还不够透彻，没有从事海关税收征管实践工作对具体事务操作认知不够客观，本文从理论规范性论述较多，实践操作建议较少。这也激励笔者在今后的工作中，多观察、勤思考、亲身体验，尽可能做到理论与实践相结合，充分认知实际状况，改善事务工作提出合理且实践性强的建议，写出高水平的研究作品。