税收征管便利化的理论基础

　　第 2 章 税收征管便利化的理论基础

　　税收征收管理是各级税务机关依法对纳税人和扣缴义务人缴纳税款过程进行组织、管理、监督和检查等一系列活动的总称。税收征管是一项复杂的管理工作，历经多次变革，税收征管追求“便利、规范、科学、高效”原则。随着现代管理学理论的不断发展，税收征收管理理论从中借鉴吸收，并将其运用到税收征收管理的工作，对于税收征收管理水平的提高大有裨益。

　　2.1 流程再造理论概述

　　流程再造理论是 20 世纪 80 年代由美国麻省理工学院计算机教授迈克尔·哈默（Michael Hammer）和 CSC Indx 首席执行官詹姆斯·钱皮（Jame Champy）提出的一种企业变革理论。1993 年，钱皮和哈默在他们的合作的《企业再造》（Reengineering the Corporation）中提出了“流程再造”概念和基本理论，该书对“流程再造”定义为：“针对企业业务流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等当前衡量企业业绩的这些重要的尺度上取得显着的进展”3.流程再造理论核心思想是：通过对企业原有业务流程的重新塑造，借助信息技术，使企业由传统的以职能导向型转变为以流程为中心的流程导向型，实现企业经营方式和管理方式的根本转变，最终提高企业竞争力。流程再造是一个持续改革、不断完善的过程4.

　　流程再造理论的基本内涵：1.充分利用信息技术，注重信息技术和人的有机结合，重新设计业务流程。利用信息技术协调分散与集中的矛盾，将串行工作流程改造为并行工作流程，尽可能实现信息的一次处理与共享使用机制；2.建立面向流程的扁平化的组织结构，压缩管理层级，缩短高层管理者与员工、顾客的距离，更好地获取意见和需求，及时调整经营决策，改变职能导向下层次过多，效率较低的弊端；3.运营机制以流程为主，以顾客为导向，突出全局最优，不是局部最优；4.人员按流程安排，不是按职能安排，实施团队式管理；5.沟通突出水平方向，不是垂直方向5.

　　20 世纪 80 年代西方政府为摆脱财政困境提高管理效率，各国相继发起从传统的官僚制转向“管理主义”的政府管理变革运动，这场变革运动起源于美、英、澳大利亚等国，并逐步扩大至全世界范围内。始于企业管理变革的流程再造理论，其核心思想精简机构、重塑流程、利用信息技术逐步被运用到政府部门管理的改革中。在美国，1993 年克林顿上台，开始了大规模的政府改革--“重塑政府运动”（Reinventing Government Movement）。其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。

　　这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会（NPR）的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书6.2001 年我国国家税务总局在《国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革试点工作方案》（国税发[2001]137 号）中首次引用了“征管流程重组”的概念。2002 年江苏省淮安市国家税务局在全国范围内率先开展税收征管业务流程再造改革试点工作。淮安市国家税务局实施流程再造的总体思路是：

　　以流程再造基本理论为指导，围绕对内有利于提高效率、强化制约，对外有利于方便纳税人、税源监控四大绩效目标，坚持以流程为导向、提高纳税人满意度、分权制约、团队式管理四项核心原则，建立符合税收信息管理规律的税收征管业务主流程；以流程管理信息系统为依托，面向主流程优化职能配置，整合资源要素，再造运行机制，实现税收管理形态由传统的职能导向型向现代的流程导向型的根本转变，不断提高税收征管的质量和效率7.随后，我国多地税务部门进行税收征管流程再造改革，流程再造理论逐步发展成为税务部门改革过程中的重要指导理论。

　　2.2 新公共管理理论

　　二战之后，凯恩斯主义在西方各国大行其道，政府干预经济之手扰乱了经济的发展，西方经济陷入了低速增长和结构性经济危机的“滞胀”局面。经济问题导致了政治不稳定性增加，传统的政府管理模式无法解决当时所面临的困境。政府管理模式的改革创新成为了时代的必然趋势。在信奉市场力量的新自由经济主义学思想的兴起背景下，在企业管理学逐步完善和信息技术发展的基础上，新公共管理理论应运而生。其核心思想就是将新自由主义经济学思想和企业管理方法相结合融入到政府管理改革中，达到提高政府管理效率的目标。

　　新公共管理运动起源于英国，1979 年首相撒切尔夫人上台后为应对经济困境，推出了一系列改革措施，如：“雷纳评审”、“部长管理信息系统”和“财务管理新方案”等。其改革的重要内容是将政府公共服务市场化，国企私有化，服务外包，公私合作等。撒切尔政府的改革不仅降低政府管理成本，提高管理效率，而且激发了市场的活力，让私人经济得到更大自由和空间。随后澳大利亚、新西兰、美国等国家加入到新公共管理改革浪潮中。

　　随着新公共管理理论发展和各国实践中的修正，新公共管理理论强调政府公共管理改革过程要注重三方面内容：1.提倡“小政府、大社会”的理念；2.政府提供“一站式”公共资源服务和运用信息化手段便利服务；3.政府部门要注重绩效和公共服务市场化。

　　在新公共管理理论的指导下，西方政府从原有的政治与行政二分法和官僚制传统政府管理模式逐步转向以市场与服务为导向的新公共管理模式。同时，对西方传统税收管理理念和运作方式也产生了深刻的影响，主要表现：1.税收管理从规制导向向服务导向转变；2.税收客体从监管对象向商业客户转变；3.内部管理从行政管理向企业化经营转变；4.纳税服务从行政服务向社会化服务转变8.

　　纳税服务是税务机关向纳税人提供的服务事项和措施，是税收征收管理中的一项重要工作。新公共管理理论为优化我国纳税服务有很重要的理论指导作用，强化纳税服务意识，完善纳税服务考核机制，引入新技术手段，提高税收征管效率，为纳税人提供便利。

　　2.3 新公共服务理论

　　20 世纪 90 年代，新公共管理理论在指导公共部门进行如火如荼的改革浪潮中取得成功同时遭遇到挑战。民主政治在世界范围内逐步兴起，公民权利重获人们的重视，政治聚焦点转移到如何实现公民民主权利。以效率为主要目标的新公共管理理论遭受质疑，如何平衡公平与效率的问题再次引发人们的思考，政府公共部门因此受到困扰。丹哈特夫妇在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出了新公共服务理论。

　　新公共服务理论，是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而是应该建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构9.新公共管理理论与新公共服务理论在管理主体和管理方法上有诸多相似之处，但后者是在前者反思和批判的基础之上提出，后者更强调公共利益和民主价值，认为政府管理不仅只是为公民提供服务，而且还要注重民主。新公共管理理论强调政府职能应该注重制定政策而非执行即负责掌舵而非划船，但新公共服务理论认为政府职能是服务，将政府的角色定位为引导者和服务员。

　　新公共服务理论作为一种公共部门变革理论，对税务部门改革也有相应的启示作用。税收征收管理过程中要注重服务意识，坚持以“以纳税人为本”的服务理念，提高纳税人在税收征管过程中的民主参与程度，明确税收征收机关与纳税人之间权利与义务，不仅要提高税收征管效率还要注重民主公平。

　　2.4 从基础理论中获得的启示

　　企业为获取更多收益，相互竞争、优胜劣汰，迫使企业为了生存不断创新，新颖的管理理念和管理手段往往最先出现在企业管理过程中。为了探究公共部门的管理方法，研究者逐步意识到借鉴企业的管理理念和方法运用到政府公共部门，可以达到提高公共部门的管理水平、提升政府形象的目的。

　　西方发达国家在政治经济文化方面取得如此骄人的成绩离不开政府先进的管理思想和方法，流程再造理论、新公共管理理论和新公共服务理论三种理论产生的时代背景相近，并且经过西方国家政府实践检验。在提高政府管理效率方面发挥了重要作用。流程再造理论强调在充分利用先进技术的基础上通过重塑业务流程达到提高管理效率。新公共管理理论强调在公共部门的管理过程中引入市场化竞争机制，激发市场活力，实现管理高效的目标。新公共服务理论强调在政府在管理中要注重民主，让公民积极参与公共管理活动。

　　三者从根源来看，都是起源于企业管理模式的创新，将企业管理的经验引入政府管理模式的创新中，注重政府管理效率与公平。政府管理理念，从传统的“政府为主导”的管理思维模式转向“政府服务为主”;政府管理方式，从政府全面组织管理转向政府与市场相结合；政府管理手段，从主要依赖增加人员来完成工作量转向人力和信息技术相结合的高效管理。在流程再造理论、新公共管理理论和新公共服务理论指导下，西方政府所取得的改革成效与目前我国自贸试验区加快政府职能转变、探索新型政府管理模式的目标相吻合。而且经流程再造理论、新公共管理理论和新公共服务理论的指导我国税务部门的改革也取得一定成效。

　　因此，研究上述三种理论对于提出我国自贸试验区的海关税收征管便利化改革的建议有重要的理论指导意义。