我国排污收费制度及其存在的主要问题

　　3 我国排污收费制度及其存在的主要问题

　　3.1 我国排污收费制度的建立与发展

　　我国对环境污染问题的关注由来已久，尤其是改革开放以来对环境污染问题更为重视。为治理污染，我国建立、并逐渐完善了排污收费制度，我国的排污收费制度大致经历了三个阶段：

　　3.1.1 萌芽阶段

　　1973 年，改革开放前期，我国建立排污收费制度的思想已经开始孕育。鉴于当时国民经济刚刚起步，我国的环境污染主要来自工业“三废”且污染程度较轻，原环境保护小组及相关机构关于环境污染问题讨论较多的是应该采用哪种手段治理，他们认为应将行政管理手段与其他手段综合使用，既能筹集环境污染治理资金又能对排污单位形成经济刺激，这是我国排污收费制度设想产生的雏形，但这个设想并没有被提出来。直到 1978年 12 月 31 日，《我国环境保护工作汇报要点》中“排污收费制度”这一设想才在我国首次被提出①。

　　3.1.2 建立和实施阶段

　　随着我国环境污染问题的日益突出，亟需一种专门制度来约束和治理环境污染。 1979 年 9 月《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，是我国关于环境污染的规章制度开始建立的标志，但是处在试行阶段的环境保护法对于环境污染治理的规定仅限于防治，并没有对如何进行污染防治做出具体的规定，它所起到的最大作用是让人们普遍有了保护环境、防治污染的意识。

　　“排污收费制度”设想提出来后，我国积极着手排污收费制度的实施。在《环境保护法》通过当月即展开了排污收费的试点工作，首先以江苏省苏州市的 15 个企业为先行试点，到 1981 年底，试点范围已扩大至 27 个省、自治区、直辖市。试点工作的顺利进行为 1982 年《征收排污费暂行办法》的发布打下了坚实的基础，它是我国排污收费制度正式建立的标志。从治理环境污染角度讲，《征收排污费暂行办法》是对《环境保护法》的补充和完善，它对于如何防治污染已经有了专门的制度规定，但对有关预算问题的规定不是很清楚。对此，财政部于同年 4 月发布了《财政部关于增设“排污费”收支预算科目的通知》有效解决了这一问题，并在 1984 年 8 月规范了排污费有关财务如何管理和如何进行会计核算的问题。

　　3.1.3 规范和完善阶段

　　随着试点工作的进行，我国不断总结试点过程中的经验教训，为我国在全国范围内实施排污收费制度打下了基础。1988 年 7 月，李鹏总理签署国务院令，颁布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，在全国开始施行排污收费有偿使用，拉开了我国排污收费制度改革的帷幕①。

　　全国范围内排污收费制度的施行并不是一帆风顺的，排污收费的标准与征收范围问题逐渐暴露。实践证明，当时制定的收费标准随着经济发展已经明显偏低，不能弥补国家治理污染的成本，并且随着煤炭使用量的增加，燃煤产生的二氧化硫已经造成了严重的酸雨危害。国家环境保护局联合其他部门在 1991 年 6 月不同程度提高了污水及噪音超标标准，于 1992 年 9 月将二氧化硫纳入了排污收费范围内，在两省九市②开始征收，并在 1998 年范围延至“两控区”③。

　　由于水资源是我国的关键资源，必须对水污染严加预防及控制。1993 年 7 月“总量控制”新思想首先运用在水污染上，要求不仅要对超标污水排放征收排污费，还要对不超标的污水排放征收排污费，在总量上控制污水排放量。1998 年 5 月，总量排污收费在少数几个城市开展了试点工作，我国总量收费制度基本形成。

　　为进一步使征收工作有章可循， 2002 年 1 月通过的《排污费征收使用管理条例》，明确规定实行排污费总量收费，并确定排污收费的管理使用收支两条线，但是并未对总量收费标准如何制定与管理进行规定。2003 年 2 月发布的《排污费征收标准管理办法》不仅弥补了《条例》的局限性，而且制定了新标准，代替了原来的标准。随后，国家又分别于 2003 年 3、4 月份进一步明确了排污费的征管、使用及征收核定等相关问题。2007年 10 月，《排污费征收工作稽查办法》进一步规范了排污费在稽查方面的相关问题，弥补了排污费稽查在规章制度上的空缺。

　　随着大气污染的日益严重，严重影响了们的身体健康及出行。2013 年 9 月，国务院颁布了《大气污染防治行动计划》，对京津冀等地提出了要联防联控治理污染的要求。2013 年十八届三中全会上，中央再次呼吁要建立完整的生态体系。

　　3.2 我国排污收费制度的实施效果

　　我国排污收费制度在实施后取得了较好的效果，主要表现在三个方面：筹集了环境污染的治理资金、减少了污染物的排放并且建立了污染监控体系。

　　3.2.1 筹集了环境污染治理资金

　　我国的污染主要来自于工业生产。排污收费制度实施前，国家负担日益严重的污染治理费用，排污单位也没有意识到要为自身的污染行为承担责任。排污收费制度实施后，排污费费用的征收筹集了大量治污资金，并有专门的管理。下表是我国 2010-2013 年工业污染的治理资金的使用情况。

　　以 1995 年作为排污收费制度实施前的参考数据。由表 1 可以看出，排污收费制度实施以后，无论是工业污染治理资金的使用总额还是工业中单项污染项目治理资金的使用额，都呈增长趋势，这说明专门用于污染治理的资金在不断增加。到 2013 年，除用于固体废弃物治理的资金增长幅度较小外，用于废水、废气污染的治理资金大约增长了1995 年的 3 到 20 倍。

　　3.2.2 减少了污染物的排放

　　排污收费制度实施前，我国经济处于快速发展阶段，污染主要来自工业三废，即废水、废气、废渣，且各种污染物的排放量都很大。排污收费制度实施后，虽然仍以工业污染为主，但污染物的排放量却明显减少。

　　表 2 中，1995 年工业废水、二氧化硫、固体废弃物的排放量分别为 222 亿吨、1405万吨、2242 万吨。2010-2013 年我国工业主要污染物的排放量较 1995 年有小幅度增长后，基本走势是下降的，说明污染物的排放量明显降低。其中，固体废弃物的排放量减少的最明显，2013 年与 1995 年相比，减少了近 94%.