营改增税收政策执行效果评价体系研究绪论

　　第 1 章 绪论。

　　1.1 研究背景及意义。

　　1.1.1 研究的背景。

　　2010 年，党的十七届五中全会中首次提出，要加快财税体制改革，扩大增值税征收范围，同年，中央经济工作会议提出，2010 年要研究推进在一些生产性服务业领域扩大增值税征收范围改革试点。2012 年 1 月 1 日起，上海市率先开展营业税改征增值税改革试点。2012 年 7 月，经国务院批准，“营改增”试点范围由上海分批扩大至北京等 8 个省（直辖市），北京市应当于 2012 年 9 月 1 日完成新旧税制转换，江苏省、安徽省应当于 2012 年 10 月 1 日完成新旧税制转换，福建省、广东省应当于 2012 年 11 月 1 日完成新旧税制转换，天津市、浙江省、湖北省应当于 2012 年 12 月 1 日完成新旧税制转换。

　　当前，我国正处于加快转变经济发展方式的攻坚时期，大力发展第三产业，尤其是现代服务业，对推进经济结构调整和提高国家综合实力具有重要意义。按照建立健全有利于科学发展的财税制度要求，将营业税改征增值税，有利于完善税制，消除重复征税；有利于社会专业化分工，促进三次产业融合；有利于降低企业税收成本，增强企业发展能力；有利于优化投资、消费和出口结构，促进国民经济健康协调发展。营业税改征增值税是我国税制改革的趋势，也为结构性减税政策的具体税收政策之一，对经济和税收均产生了重要和广泛的影响，实际效果与税收政策预期相比如何，成为了学者和老百姓都关心的问题。

　　税收政策的施行效果与税收征管水平密切相关。伴随经济的高速发展，税收的超经济增长，税务机构的膨胀，纳税人意识的逐步觉醒，税收征管效果的要求也逐步被提高了。当前正值强调提高政府管理水平，提高经济增长质量的关键时候，正如我国树立的“在发展中求生存”理念，税收征管只有发展才能满足政策的需求，人们和国家的需要。税收征管本就是分蛋糕的过程，利益冲突必然存在，在税收政策的正确指引下，税收征管水平不断提高，才能满足政府需求，满足人民的要求，才能让政府与人民，税务人员与纳税人之间能和谐共处，达到税收与经济的相互促进与发展，达到税收政策的预期效果。

　　2012 年 6 月，国家税务税务总局局长肖捷在山西调研中指出各地税务机关按照专业化、信息化的要求，在税收征管方面进行了不懈的探索与实践，取得了积极成效；同时希望各地按照总局有关部署和安排，继续大胆探索，为进一步深化税收征管制度改革作出贡献；并强调税收征管改革牵涉面广，影响深远，既涉及到完善税收征管程序、调整机构设置和人力资源配置、健全征管法律制度等工作，也需要研究建立纳税人满意度、税法遵从度和税收流失率、征纳成本等评价体系[1].

　　同年 7 月 26 日至 27 日召开的全国税务系统税收征管改革工作会议中，税务总局副局长宋兰在税收征管改革的总要求中重点突出了“共建和谐税收”、“以风险管理为导向”、“以重点税源管理为着力点”、“以信息化为支撑的现代化税收征管体系”等。同时，宋兰副局长还强调：构建现代化税收征管体系，必须坚持依法行政、诚信服务、科学效能、监督制约的基本原则，实现全面提高税收征管质量和效率的目标。具体来说，就是要努力做到提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本，即“两提高、两降低”[2].

　　税收政策的执行依赖于税收征管，税收政策的效果评价包涵了对税收征管执行效力分析。近年来，我国理论界对税收政策效果进行评价研究时，离不开对税收征管水平的评价，希通过征管的指标结果来反映政策效果，但也只是采用几个简单的指标进行分析，而且由单纯的征管结果来反映税收政策效果的考察不够系统，政策参考指导性不强。相比与税收征管的效果相关评价，税收政策改革需要在一个系统的外围监督评估机制下来检测与指导，才能少走弯路或躲开深坑。

　　1.1.2 研究的意义。

　　本文针对营业税改征增值税这一结构性减税政策，建立税收政策效果评价指标体系，对税收政策执行效果进行系统评估与反馈，包括宏观的经济效益类评价指标，如宏观总税负、宏观税收经济弹性、税收政策执行的有效性等税收政策效果评价指标，也包含微观税源主体的总量结构变化趋势、税源质量、税务风险等评价指标。在构建指标时，努力做到量化可操作，客观评价税收政策成效、税收与经济的协调性等，为税收政策效果提供数据说明，为政策的进一步施行提供指导参考。

　　同时，指标体系是实现税收政策效果评价科学化、信息化的基础。税收政策效果评价的科学化是指应用科学的评估理念、手段和方法来建立规范的预测、监督体系开展对税收政策和税收征管执行的评价工作。其一项基础要求为：用一套规范的数据指标对税收政策的运行机制予以全面、客观、公正的描述与评价。因此，建立一套系统的税收政策效果评价指标体系是实现税收政策评价科学化的基础。此外，当今信息社会让税务工作更有效率，我国“金税工程”逐步推进，税收征管工作信息化管理更完善，而税收政策效果的好坏与税收征管工作密切相关，因而，税收政策效果的评价必然需要依靠信息技术，这就要求建立一套分析指标体系将税收政策征管执行效果从不同个角度客观地表达出来。

　　风险识别是风险管理的起点，也是其最重要的环节。完善的指标体系可以持续轻松地检测识别税收风险，以政策施行已有的结果来反推出在执行当中及税收经济发展中所存在的风险。从不同的角度来寻找风险因素和风险症状，有宏观的税收政策效益分析，微观的税源风险分析等三个层面来寻找风险的表征，并探测风险源，找出“营改增”政策运行中的弊端和不良反应，对税收政策施行进行及时预警与科学改良指导。

　　1.2 相关概念界定。

　　1.2.1 效果评价的涵义。

　　常见的与效果相类似的词有效益、绩效、效率等。效果是指由投入经过转换而产生的成果，其中有的是有效益的（即利好的），有的则是无效益的。而效益的概念则要求从主观与客观两个方面的统一中来进行判断。以尽可能少的投入获得尽可能多的产出，是实现效益最优化的途径。效率是经济学的中心概念，经济效率即资源配置效率，是在经济资源稀缺的条件下，如何充分利用资源，使资源得到合理安排，以最少的资源投入取得最大的经济效益。因此可知，当效益的评价局限于在造成这种结果的系统之内，则效果与效率统一，此对应于税收征管的效果即为税收的征管行政效率；当站在行为发生的这一系统之外做出效益的评价时，所强调的则是该系统造成的这一结果对其整个环境的有益或有害程度，而此对应的税收效果为税收征管所产生的经济效益与社会效益，也即税收征管的经济效率。

　　绩效为期望看到的结果，事先已定下来，发挥对工作、行动的标杆作用。通过概念比对，效果评价包含对效益好坏的评定。在文中，以税收政策作为评价的起点与终点，查看政策执行的效果是否如预期，也利用了绩效管理的原则。

　　1.2.2 税收政策效果的内涵。

　　税收对经济的影响是具有广泛性的。首先，税收收入是国家收入的重要来源，只有取得了收入，政府才能给经济发展提供必要的公共产品，建立有序的生产关系，为市场经济发展创造良好的环境。其次，税收对社会生产、资源分配、商品交换和消费直接产生影响[3].理想的税收政策应该是既能满足国家的收入需要，又不对社会经济产生不良影响。

　　税收政策是在一定的经济理论和税制理论的指导下，根据国家一定时期的政治经济形势要求制定的。税收政策可分为税收总政策和税收具体政策：税收总政策是根据国家在一定历史时期税收所发生的基本矛盾所确定的，是用以解决这些基本矛盾的指导原则，亦称“税制建立原则”;税收具体政策是在税收总政策指导下，可以具体操作执行的政策方针，致力于解决具体矛盾[4].目前中国的税收总政策包含统一税法，公平、合理税负等政策。从 2008 年 12 月 10 日闭幕的中央经济会议中推出的一揽子宏观调控举措中，2009 年至今的税收政策的主基调--结构性减税，并研究了一系类的具体税收政策方针。营业税改征增值税是结构性减税政策中的又一具体税收政策。

　　税收政策效果就是实现组织既定的目标的当前状况，其效果评价的标杆就是实现税收政策预期目标。税收政策效果是指对某一项具体的税收政策或者整体税收发展政策，通过时间轴纵向比对，效率如何、效益如何等评价。本文指标的设计大框架由宏观、微观两部分，分别侧重不同的方面来反映营业税改征增值税政策效果。

　　宏观指标的内容侧重于税收的大环境，也就是说其最终建立的宏观综合评价指标体系能对宏观经济与税收的情况做出评价，体现了税收政策在施行中对经济大环境的影响，即税收职能发挥情况如何，同时可以检验经济环境对新的税收政策是否具有接纳性。税收的主要职能为收入职能和调节职能。收入职能即组织税收入库，国家需求的各项开支的税收提供。调节职能为税收的一个附属功能，其调节经济的作用力是有限的，但在进行政策效果评价或风险评估时，可作为一个判断“症状”,即当经济运行良好或达到政策预期，则判断税收效果在某方面表现良好；当经济总体或结构偏离了税收预期轨道时，那可从此究其原因，进行分析，看是否与税收政策相关，如果相关，再具体分析。

　　微观指标主要评价税收政策对税源质量的影响，也就是最终建立的综合评价指标体系要能对企业（特别是重点税源企业）的税源发展情况做出评价。税源质量受税收政策的影响，可以体现税收政策的微观经济效益。