印度植物品种保护制度的评价及启示

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　　【题目】印度植物品种的保护体制探究
　　【第一章】印度植物新品种保护机制分析导论
　　【第二章】植物新品种权、农民特权相关概念与基础理论
　　【第三章】印度植物品种保护制度的国际背景
　　【4.1  4.2】印度植物品种保护制度的发展历程与法律依据
　　【4.3】 《印度植物品种与农民权益保护法》的具体内容
　　【4.4】印度植物品种保护制度的实施效果
　　【第五章】印度植物品种保护制度的评价及启示
　　【结论/参考文献】印度植物新品种权保护研究结论与参考文献
　　
   
　　第五章 印度植物品种保护制度的评价及启示

　　5.1 印度植物品种保护制度特点

　　5.1.1 强化农民权利

　　《植物品种与农民权益保护法》与公约及其他国家保护植物品种的制度最大的不同，就在于赋予农民与育种者同等保护，农民权利是该法最大的特色，也是重要内容之一，该法专门有一章内容规定了农民权利。农民被赋予了广泛的权利范围，在购买种子价格上，受植物品种权保护的品种也要满足社会公众需求，保护大多数人的利益。同时，农民作为栽培者、保存者和育种者，有权对农民品种进行注册。当农民不能以合理的价格和数量获取种子/遗传材料时，则可申请注册品种的强制许可。该法也承认从事农业的农民和农村社区过去、现在以及将来所做出的贡献，尊重他们在保存和改良植物遗传资源过程中所作出的贡献，并为他们因保存农业生物多样做出贡献而予以奖励和授权。还有专门针对农民的豁免条款，如在品种权注册的行政程序中和在涉及品种权的诉讼程序中，都应免除农民的有关费用。

　　这都为农民权利提供了良好的法律保障。在发展中国家行列，印度对农民权利的保护范围和保护力度都是排名前列的。

　　植物品种与农民权利保护管理局赢得了农民、研究者、植物育种者、科学家、学生、NGOs 以及公共和私人组织的传颂。在过去八年中，该局为培训兼宣传项目提供资金，使农民这类利益相关者有机会参加农业博览会、全国研讨会以及国际会议。为了让农民树立权利意识，管理局建立了一些农民组织，其目标在于保障农民权利能够得以实现，还负责为各利益相关者或组织的培训兼宣传项目提供资金支持。已有超过 250 个项目在印度国内开展。

　　5.1.2 保护对象的范围广

　　UPOV 公约以及大部分国家注重的是植物新品种保护，即便是非洲联盟制定了非洲示范法对农民、社区和育种者权利的保护制度，但不同的是，只有印度独具一格地在 PPVFR 中规定品种保护类型有四种，分别是新品种、现存品种、农民品种和实质性派生品种。主要区分标准在于：新品种需要具备特异性、一致性、稳定性和新颖性的四性标准；现存品种只需符合除新颖性之外的“三性”即可，但需符合定义的要求；农民品种则没有明确规定是否要符合“三性”要求作为其审定标准；实质性派生品种是由政府负责检测申请注册的种或属是否符合实质性派生品种。上述区分标准也是印度植物品种的授权条件。

　　申请注册新品种的育种者大部分来自私营部门，主要资金渠道为私人投资，当然，公共部门和大学的创新成果也能申请新品种。农民的可申请的品种有农民品种、现存品种和实质性派生品种，申请所需经费来源为国家投资和国家基因基金。新品种的可能获利者即私营部门，现存品种和实质性派生品种的获利者都是公共部门、非政府组织和农民；农民品种的可能获益者则为非政府组织和农民。

　　鉴于此，可知印度为农民权利提供了广泛的保护，育种者没有得到像发达国家那样的强烈的创新激励措施。但却为保护印度遗传资源和生物多样性做出了贡献。

　　5.1.3 公共部门为育种主体

　　种子是农业生产正常运转的重要因素，作为种子的终极消费者，农民需要高质量的种子来为他们增加产量、提高收入。因此，培育和生产优良的种子对印度这样的农业大国来说，具有十分重大的意义和深远的影响。由于农业是印度的核心产业和支柱产业，育种工作关系到国民甚至整个国家的利益，以及经济限制等原因，所以，由国家提供培育和改良品种的活动经费，公共部门负责组织，多学科协作。公共部门对私人研究和科技商业化贡献可以通过政策和鼓励创新机制得以加强。公共部门作为新品种的育种者，在经济较为落后的情况下，可以保证种子的质量，从而保障农民利益不受侵害。在印度的百分之八十的农民基本都是将务农作为自己维持生计的唯一手段，因此保障农民的利益对于印度这类的发展中国家而言，显得尤为重要。而发达国家的福利待遇较好，农民离开土地也有完善的福利待遇，农业生产就转化为商业活动，所以倾向于保护育种者权利，激励植物育种的创新发展，这为私人种子公司的发展壮大提供了良好的社会基础，使其能在国际市场竞争中占据有利位置。近几年，印度种业发展飞快，私人投资融入种植业，慢慢也开始建立起农业生产的商业竞争环境印度也是首个收购发达国家大型种子公司的发展中国家.植物新品种的发展能给农民带来高质量种子，帮助农民提高产量、增加收入，从而推动农作物的多样化和高产化。
　　
　　5.1.4 专门的资金支持

　　国家基因基金由印度政府下属的农业部项下的农业合作部建立，并为管理局提供了 500 万卢比原始启动资金。国家基因基金主要来源：（1）接收的品种的育种者或是注册实质性派生品种缴纳的惠益分享费；（2）PPVFR 管理局收取的年费；（3）赔偿金；以及（4）国家和国际组织捐赠，该基金旨在保护农民在保护生物遗传资源过程中所作出的贡献。

　　基因基金主要用于奖励那些为通过选择和保存等方法培育经济作物的本地品种或野生亲缘种等遗传资源的农民。此外，如果农民是新品种的培育主体，其享有与育种者同等的权利。然而如果育种者需要以农民培育的品种或农村社区使用的品种来进行育种创新或者不得不将农民品种作为育种的原始材料，则需要征得该品种的农民或农村社区的许可，方能商业化培育第二代品种。

　　5.1.5 完善的遗传资源保护制度

　　由于印度拥有丰富的生物资源，为防止本国种质资源流失，印度建立起信息来源披露制度、惠益分享机制及国家基因基金。另外，《生物多样性法》中建立了较为系统的遗传资源获取和惠益分享机制。该法规定，育种者在成功注册品种并拥有植物品种权后，要向国家基因基金存储法律规定的金额。所有与条件相符的社区、团体和个人，都有权申请利益分享。汲取此前遗传资源被他国滥用的教训，为了更加全面的保护本国的遗传资源不受侵犯，《生物多样性法》中还规定非本国公民必须要经过印度生物多样性总局批准，才能获取印度境内的遗传资源及传统知识；由于 UPOV 公约中没有对生物遗传资源的保护和制约的规定，使得科学技术发达但资源匮乏的西方发达国家大量利用许多发展中国家的遗传资源，而遗传资源丰富但技术落后资金不足的发展中国家处于无偿提供者的弱势地位。据此，该法规定现存品种的权利人是政府，即便育种者申请注册现存品种，但他不能享有该品种的独占权，政府有权要求与材料的研究团体磋商。这种将生物遗传资源纳入植物品种保护体系中的规定，植物品种保护体系将生物遗传资源纳入保护体系的这一做法，有助于对生物品种的多样性进行保护。
　　
　　5.1.6 严格的信息来源披露制度

　　申请人在申请植物品种权时有义务披露该品种原料的信息包含有：第一，植物品种注册申请人在其申请材料中应说明申请材料的命名、地理产地以及是否采用农民或农村社区组织有贡献的品种信息；第二，声明已经合法取得申请品种的基因材料或亲本材料，并可进行育种、研究和发展；第三，说明相关材料在所有农民、农村社区以及机构组织进行的相关品种的培育、开发和发展。一旦申请人拒绝披露规定信息。

　　5.2 印度植物品种保护制度存在的不足

　　5.2.1 育种经费来源单一

　　自 1980 年代以来，技术进步和政策改革创新为私人投资部门在印度的种子和农业生物技术产业方面提供了机会。尽管公共部门和私营种子公司都参与到国家的植物育种活动中来，但仍是由公共部门控制种子的育种活动，虽然印度已出现一些大型种子公司，但是还是很难与国外的种子公司抗衡，如孟山都的 Mahyco种子公司已经占据了印度国内转基因种子的重要地位，95%的种子掌握在孟山都的手上。除公共部门外，也只有一些大学、研究所等科研机构参与植物新品种的培育工作，企业的参与度不高，这不利于激活种子市场的发展。

　　一国的经济、技术的发展影响着植物新品种保护立法，不同国情会有不同的选择。很多发展中国家由于经济尚不发达，农业发展也稍显薄弱，政府投入为主导，市场竞争力不足。而发达国家由于拥有先进的生物技术和优秀的研究人才，为了激励创新和促进育种产业的发展，实行严格的知识产权保护，并希望提高植物新品种保护的国际水平。因此，各国农业的发展水平和资源之间的不平衡，直接影响其在植物品种保护甚至是知识产权保护中的态度。发达国家普遍比发展中国家的保护力度更大，而发展中国家则对品种权的限制更多。因此，应鼓励企业参与植物育种活动中来，积极投入经费进行育种创新，从而达到市场主体和资金来源多元化。这不仅有利于种子市场的活跃，也能起到分担公共部门负担的作用。
　　
　　5.2.2 育种创新发展缓慢

　　现代社会发展中，知识产权俨然已成为重要生产力，也是经济增长的重要因素。从现实情况来看，知识产权保护体系的健全程度似乎与经济增长水平呈正比。

　　而植物品种育种创新则为农业发展起着推动作用，一定程度上会影响到农业增长方式的改变。所以，加强种子产业的创新发展和农业技术的改进，发挥种子企业在国家农业活动中的作用，缩小与跨国种子企业之间的差距，真正实现农民的增收，拉动国内经济的增长。转基因棉花种植的成功就是典型的例子，使得印度从进口国转变成世界第二大转基因棉花出口国。当然也要注重知识产权保护，研发自主产权的植物新品种。研究表明，需要更多实质性的政策改革来鼓励进一步创新，鼓励企业和产业级的增长，同时也需要公共部门继续对农业研究的技术变革予以资金支持，以降低研发成本和促进公共部门对私人部门的溢出效应。然而，额外的投资用于通过改善市场环境提高研发预期回报，特别是那些有显着特征的品种、以及与小规模和资源贫乏的农民有关的技术。

　　为了更好实施植物新品种保护制度，确实保护农民权益，吸引更多的私营育种公司投身于育种研发工作中来，公平的竞争机制和平台是必不可少的。改革的最终目的是要增进民生福祉，改革创新是永无止境的探索实践。

　　数据表明，2008-2009 年申请植物品种保护的 460 份申请中，有 64%来自私人部门，只有 36%来自公共研究机构和农民。

　　申请植物新品种的种属主要集中在棉花和小谷类作物，植物品种保护最大申请量的是杂交农作物，这说明私人杂交品种主导着农业创新市场。但是私人部门主体大部分都是大型跨国种子公司，包括孟山都、拜耳、先正达、杜邦、陶氏，基本申请的都是转基因棉花，其被授予品种权保护的品种比例也很小。PPVFR 在保护农民权利的同时，一定程度上限制了育种创新活动的发展。就像当初私营种子公司担心的一样，对于农民权利的过度保护，会给育种者的创新活动带来阻碍。育种者注册新品种需要向国家基因基金存储一定数额的金钱供农民或农村社区进行利益分享，这无疑也提高了育种者育种研究的成本。PPVFR 还设置一些限制育种者权利的规定，该法要求育种者不能使用基因限制技术和“终止子技术”等规定，不利于种子产业的市场化进程。如果对育种者过度保护，会损害广大农民的利益，同样，过度保护农民权利而忽略育种者的权利，也会挫伤育种者的积极性。印度政府并未真正放开其国内的种子市场，仍由公共部门担任市场主体，但市场的正常竞争才能促进种子产业的育种创新，激励私营育种部门积极参与创新，倒逼种子产业的创新升级，从而通过推广植物新品种，提高农民作物产量，增加农民受益，这样才有利于种子市场的良性循环。

　　5.2.3 农民品种保护的效果有限

　　尽管植物品种保护立法被认为是进步的立法，并且赋予农民很多权利，但也存在一些不足。农民是否会从法案的较为全面的保护中获利，这是个未知数。虽然存在一个农民品种登记的法律框架，但真正的作用却在于保护传统品种和野生亲缘品种的遗传材料，知识产权的发展战略包括创造、保护、运用和管理，而保护的目的就在于知识产权能得到较好的运用，以达到以保护促利用的目的。

　　在印度植物品种保护中，只有当育种者利用农民品种作为原始品种进行新品种培育时，农民才可能从植物新品种中获利。而植物新品种在印度的授权量十分有限，私营部门参与育种创新活动的积极性也不高，整个国内的育种创新水平也不高。因此，植物新品种的授权量直接影响到农民品种的保护效果，进而对农民的利益也有所影响。新品种的授权量仅占品种授权总量的百分之十左右，私营企业的育种投资比例也较小，这一定程度上会影响到农民品种的保护和发展，给农民品种保护带来了一定的局限性。根据知识产权发展战略，充分利用包括农民品种在内的原始品种来进行植物新品种的育种创新活动，才能促进农业种业发展，推动农业科技成果转化。否则，只保护农民品种，而不对农民品种加以利用，可能并不能实现利益最大化，起到给农民增加收益的效果。

　　5.3 对我国植物新品种保护制度的启示

　　5.3.1 制定符合国情的植物品种保护单行法

　　植物新品种是农业生产资料中重要的生产要素，在农业发展过程中发挥重要的作用。印度植物新品种保护法律制度深入把握 UPOV 公约的内容，充分利用公约的灵活性条款，结合农业资源丰富的实际情况，制定出适合本国发展规律的制度。大胆创立 UPOV 公约之外的植物新品种制度，正式以法律的形式赋予农民的权利，且为农民和育种者提供同等法律保护，都是世界上首次的独创，也是值得其他发展中国家借鉴。

　　印度考量了现实国情和未来的长远发展；遵循 UPOV 公约和 TRIPS 协议的授予育种者权的规定，与国际接轨，也为本国的传统品种和种质资源提供知识产权保护。因此，基于实际国情的立法才是符合本国种业发展规律的制度，而国际公约的相关规定过于保护育种者的权利，并不适合发展中国家，特别是经济落后国家的发展，它们只需符合最低保护标准即可。对于发展中国家而言，粮食压力是亟需解决的首要问题。这就需要加大对植物品种的保护力度，同时努力发展本国种业，使之不受跨国公司的大型种子企业所牵制，并保障本国的粮食安全。因此，创立符合本国国情的植物品种保护制度才能更好地促进本国的育种产业的发展，提高农业科技创新，激励育种者积极参与创新育种活动。

　　立法创新不仅要从思想上要解放创新，更要表现在行动上。由于我国《植物新品种保护条例》的建立具有一定的临时性和阶段性，法律位阶也不高，当时为了应对国际植物新品种保护的发展形势和我国的现实需要，还辅之有《种子法》。

　　如今，随着农业生物技术的不断发展，植物新品种保护制度单行立法已成为大多数国家的立法模式，而且《种子法》已不能满足植物新品种的发展要求，两部法规协调的也是不同的法律关系。虽然在 2015 年 5 月 6 日出台了《种子法》的修订草案中，将植物新品种列为第四章内容，但是，除了第二十八条关于实质性派生品种的规定是新内容外，其余基本都是照搬《植物新品种保护条例》的部分条款。因此，我国植物新品种保护的单行立法，既是农业科技发展的需求，也是植物品种法律保护的趋势和必然选择。

　　5.3.2 注重农民品种保护

　　农民品种是指通过传统耕种或经农民田间活动衍生而来的品种，以及农民根据常识而获得野生亲缘品种或本地品种。这是极具印度特色的一种品种保护形式，这一规定十分有利于印度国内种质资源的保护。印度通过法规赋予农民可以申请农民品种的权利，不仅保护和承认了农民对传统遗传资源的选择和保存所作出的贡献，而且还保护了遗传资源的延续性，保存了生物多样性。作为一个农业大国，农业的可持续发展对我国有着非常重要的意义。农业遗传资源作为战略性和基础性的科技创新资源，对促进我国产业结构的优化、生物多样性的发展、建立生态型文明社会都具有不可取代的作用。农业遗传资源是粮食安全和农业可持续发展的生物基础，直接或间接地维系着地球上每个人的生命。农业遗传资源的保护和利用必然也影响着农业的可持续发展。

　　我国作为生物多样性和农业遗传资源丰富的发展中国家，虽然早在国家《农业知识产权战略纲要（2010-2020）》“农业生物遗传资源”一节中专门规定了要“研究起草《农业生物遗传资源权属登记管理办法》，逐步建立农业生物遗传资源权属管理制度，推进其与专利法、植物新品种保护制度衔接，建立健全来源披露制度和惠益分享制度。”等具体措施，但相应的国内立法步伐却迟迟没有迈出。

　　相比印度对遗传资源的积极保护的态度和有力的保护方式，反观我国，应加快农业遗产资源权属登记管理的立法步伐。农业遗传资源保护法律关系的调整需实现公平与效率的统一，才能真正有益于社会发展，加强对我国农业遗产资源保护制度的建设，不仅可以促进农业遗传资源的保护和利用，保障国家粮食安全，保护农民利益，还能为发展现代农业提供立法参考。

　　5.3.3 创建多种配套措施

　　印度 PPVFR 不仅规定了植物品种保护的主体、客体、内容、范围等内容，还有相关的配套运行机制，如信息来源披露制度、国家基因基金、现存品种登记制度等。首先，信息来源披露制度要求在每一个品种申请注册前，申请人都应说明该品种的原始材料的地理产地和相关农业、农村社区和农民组织在该品种的开发过程中所作贡献的信息。如果申请人不按规定提供所需材料，管理局有权拒绝该申请。其次，如果育种者利用了农民品种或现存品种作为原始材料申请新品种，则育种者需要存入规定数额资金到国际基因基金中，利益相关的农民、农村社区或组织可以申请补偿。这是对农民在传统生活中对保护遗传资源所作贡献的承认和奖励。前述的信息来源披露制度有利于国家基因基金的分配的有效运行。最后，现存品种登记制度不仅保护了生物多样性，照顾了农民和公共利益，而且也是对现存知识的文献化。

　　我国的植物新品种保护条例不仅法律位阶较低，还存在植物新品种权保护的范围窄、保护内容窄等问题。我国目前植物新品保护名录中共有 6 类，68 个种属，参照本国和他国的发展状况，应扩大植物新品种的保护范围，丰富品种权的保护内容。同时，还应该加强对农业遗传资源的保护，其作为生物多样性的基础材料，是战略性和基础性的科技创新资源，对促进我国产业结构的优化、生物多样性的发展、建立生态型文明社会具有至关重要的作用。

　　我国虽同为资源大国，但却缺乏完善的制度来保护生物多样性的发展。因此，我国可借鉴印度保护遗产资源的方式，不仅授权保护现存品种，赋予农民有利益分享权，还要求育种者履行信息来源披露义务，这都促进了农民对遗传资源的保护。

　　此外，还通过国家基因基金奖励农民、农村社区或组织在保存植物遗传材料过程中作出的贡献，这对我国农业遗传资源的保护工作不无裨益。

　　5.3.4 考虑采纳 UPOV1991 文本部分内容

　　国际上对中国加入 UPOV1991 文本的呼声越来越高。UPOV1978 文本与 1991年文本最大区别就在于：1978 年文本允许农民强制使用所有植物的种属，商业性利用除外。而 1991 年文本这一转变强制应用于所有植物属种，所有受保护的品种的使用都需要获得品种权人的许可，无论使用动机和目的是什么。此外，不同的还有实质性派生品种规则和农民留种强制性例外。实质性派生品种为我国存在的普遍现象，但要证明实质性派生品种也不是一件容易的事，考虑到我国农业生物技术发展的水平和育种技术，此前一直没有实质性派生品种规则。该规则的本质是为了激励原始育种创新，实现原始品种权人和实质性派生品种权人利益平衡。已有部分国家引入该制度，我国在此缓冲期，可以为迎接此规则做好应对措施，充分把握 1991 年文本的精神和弹性条款。关于农民特权，从 1978 年文本的强制性例外转变为 1991 年文本的非强制性例外。而我国作为农业大国，保障农民的权利利于农业的顺利发展，故应坚持对农民留种权利的保护，使农民能够自繁自用授权品种的繁殖材料。

　　与印度不同的是，我国已经加入了 UPOV 公约，育种创新活动已取得了一定的进展，企业也积极参与育种创新活动，成为申请植物新品种权的第二大主体，科研机构、企业和个人等形成多元化的育种主体。我国是否要加入 UPOV1991年文本主要取决于我国的育种产业和农业的发展对其规则的承受能力。总体而言，UPOV1991 年文本一定程度上表明近年来各国植物新品种保护的水平在不断提高的趋势。这种趋势主要受发达国家和跨国育种企业所代表利益的影响。我国作为农业大国，拥有世界上最大的种子市场，应慎重分析品种权的发展趋势对我国农业育种创新和种业发展的影响，从而在不影响我国承担国际义务的情况下，在国内法中探索能较好激励民族育种产业的创新和发展的机制。UPOV1991 年文本改变的新规则，代表了植物新品种权的较高保护水平。对中国而言，与发达国家的植物新品种保护制度的发展程度还有一定的差距，因此，我国还需加强农业育种创新，促进种业的快速发展，增强种子企业在国际市场中的竞争力，从而为我国加入 UPOV1991 年文本做好准备。