食品安全行政检查的基本定位

　　第一章 食品安全行政检查制度概述
　　
　　1.1 食品安全行政检查的概念
　　
　　1.1.1 食品安全行政检查的基本定位
　　
　　1.1.1.1 食品安全的概念界定
　　
　　在1974年11月召开的世界粮食大会上，联合国粮农组织通过的《世界粮食安全国际约定》中第一次提出了食品安全的概念。但是当时食品安全主要是如何从数量的层面满足公众温饱的视角定义的。1996年世界卫生组织通过了《加强国家级食品安全性指南》。在这一指南中首次区分了食品卫生、食品质量以及食品安全.2003年世界卫生组织和联合国粮农组织将食品安全界定为：食品安全是指所有的那些危害，无论这种危害是慢性的还是急性的，都会使食物有害于消费者的健康。目前国际社会对食品安全概念的界定上已经基本达成一致，即食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质致消费者死亡或者危及消费者及其后代的隐患。①我国《食品安全法》第99条第3款将食品安全界定为：食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。我国《食品安全法》采用的食品安全的概念基本上与国际接轨。食品安全的主要内容包括以下几个方面：一是食品应无毒无害.即一个正常的人在正常的状态下食用食品后，对其身体未造成危害。二是食品应符合营养要求。营养要求不但应包括人体代谢所需要的蛋白质、脂肪、碳水化合物、维生素、矿物质等营养要素的含量，还应包括该食品的消化吸收率和对人体维持正常的生理功能应发挥的作用。②第三、食品对人体健康不能造成任何危害。这里的危害包括慢性危害、亚急性危害和急性危害，即食品致命、致残、致病或中毒。根据上述概念，安全的食品首先从生产到消费的各个环节都应符合强制性的食品安全标准。其次从食品生产到消费各环节中的危害经科学的风险评估确认不可能损害或威胁消费者及其后代的人体健康。①
　　
　　总的来讲，食品安全是一个综合性的概念，是一个发展中的概念，食品安全既是政治问题也是经济问题、法律问题。法律问题中更主要的是行政法问题。食品安全是食品安全行政检查制度不断得以完善的动力，也是食品安全行政检查制度存在的首要目的，也是最终目的。

　　1.1.1.2 行政检查的基本内涵界定
　　
　　食品安全行政检查是行政检查的一种，食品安全行政检查是食品安全和行政检查的结合，很显然行政检查是其核心。概念乃是解决法律问题所必须的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。②因而首先厘清什么是行政检查、行政检查与相关概念有何区别等问题，对于明确界定食品安全行政检查具有重要的意义。

　　我国行政法学界比较早对行政检查进行研究的张焕光和胡建淼两位学者在他们所着的1989年版的《行政法学原理》一书中，对行政检查做出了论述③。行政检查作为行政法中非常重要的一个概念，已经引起行政法学界的关注，但是对其研究仍不够深入，实践中也是亟需规范的一个行政行为。因此，准确界定行政检查的概念是规范食品安全行政检查的一个前提。行政法学界对行政检查概念的界定上存在一些分歧，有些学者认为行政检查是一个独立的行政行为，如崔卓兰教授认为行政检查，通常指一定的行政主体，按其管理的领域，对行政相对方遵守国家有关法律、法规、规章等情况所进行的检查。④马怀德教授认为，行政检查指的是行政部门依法对相对人是否遵守法律和行政决定的事实所进行的单方面强制了解的行政行为。⑤有些学者认为行政检查是附随行政处罚、行政强制等行为的事实行为。如叶必丰教授认为，行政检查是指行政主体基于行政职权，依法对行政相对人是否遵守行政法和执行行政决定等情况所作出的事实行为。①正如德国学者茨威格所言，法律行为与事实行为的核心区别在于后者不依赖于行为人的意图而产生法律后果，而前者的法律后果之所以产生，恰恰是因为行为人表示了此种意图，即法律使其成为实现行为人意图的工具。②综上所述，笔者认为行政检查是指行政主体对行政相对人遵守国家法律法规和规章等情况及执行具体的行政决定所进行的检查，是不依附于行政处罚和行政强制等行政行为的一种独立的行政行为。

　　1.1.1.3 食品安全行政检查的概念
　　
　　食品安全行政检查是指负有食品安全行政检查职责的行政主管机关，依照法定权限和程序，对行政相对人遵守国家有关食品安全方面的法律法规及规章等情况以及执行具体的行政决定所进行的检查。根据这一概念，无论是食品安全行政机关发放许可证之前的检查还是发放许可证以后，对从事食品行业的组织或个人是否遵守食品安全法律法规的检查，都属于食品安全行政检查。具体来说，上述概念由以下几个内容构成。

　　第一、食品安全行政检查的主体是具有食品安全行政检查权限的行政主体
　　根据我国《行政组织法》的规定，行政机关有很多类别。不同类型的行政机关行使不同的行政管理权力。一般来讲，行政机关都有实施行政检查的权力。但是根据相关食品安全法律法规的规定，只有少数行政机关以及法律法规授权组织才有权行使食品安全行政检查权。实践中也有人大常委会组织的食品安全行政执法检查以及食品行业协会以及企业自身进行的食品安全检查，但这些检查的主体不是行政机关，而是权力机关和法人或其他组织。

　　第二、食品安全行政检查是行政主体实施的外部行政行为的一种
　　行政行为是指享有行政权能的组织，运用行政权，实现行政目的的一切行为③。食品安全行政检查作为行政行为的一种，是行政主体运用食品安全行政检查职权对外部的行政相对人即具体从事食品行业的组织或个人所作出的行为。因而具有行政性、强制性的特点。这有别于行政监察机关针对食品安全行政机关组织的检查等，因为这一检查是针对行政机关实施的，属于内部行政行为。因此，食品安全行政检查的行政性、外部性是其核心特征，是区别食品安全行政检查与其他检查行为的重要标准。

　　第三、食品安全行政检查的对象是行政相对人
　　食品安全行政检查的对象是行政相对人。即食品安全行政检查的对象只包括从事食品生产经营的公民、法人或其他组织，不包括行政监察机关对行政机关的监察以及上级行政机关对下级行政机关的检查。从事食品生产经营的公民即包括公民也包括外国人和无国籍人。从事食品生产经营的法人或其他组织即包括中国企业或其他组织也包括外国企业或其他组织。具体来讲，我国《食品安全法》第2条规定：在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。