食品安全行政监督检查的立法不足

　　2.2 食品安全行政检查的立法不足
　　
　　总的来讲，由于我国行政检查立法不统一，不规范，因而食品安全行政检查的立法也极不规范，我国食品安全相关法律制度缺乏系统性、完整性和协调性，食品安全的规制结构难以形成有效整合。①虽然我国已经形成了以《食品安全法》为基础立法的食品安全行政检查基本法律法规体系，但仍存在很多不足，亟待完善。

　　2.2.1 立法理念滞后
　　
　　理念具有力量。人们被理念（信仰、象征、教条）所强制着，这个程度超乎人们的理解。诚然，整个社会是被我们通常称作为意识形态的理念系统而形塑而成的。②在传统统治型政府模式下，驱动社会运行的轴心，决定社会资源配置、分放和利用的关键，在于政府而不在于市场，故而在日常行政管理活动中，‘说一不二’的强制命令式管理方式可以并且必然大行其道。③现代社会行政权力较之立法权和司法权有膨胀和扩张的趋势，食品安全领域也不例外。在这种思想的指引下，我国的食品安全行政检查立法以及执法处处都体现着管制的思想，而管制是中国传统计划经济的产物，仅仅强调对上负责。因此属于人治的管理模式。④。从目前我国有关食品安全行政检查的立法文本上看，食品安全行政检查立法仍带有计划经济时代的特点，具有强烈的管制性。食品安全行政检查立法中保护被检查人权利、加强公众参与食品安全检查以及风险评估先行的立法理念比较欠缺。由于受到了管制思想的影响，食品安全行政机关在行政检查的过程中，形成了重许可、轻检查、重处罚、轻检查、重检查、轻服务、重权力、轻权利的检查理念，这直接影响了食品安全行政检查的公平、公正和公开。立法理念的落后直接导致了实践中行政机关仍习惯于运用传统的强制性、单方性的行政检查方式，不注重运用能够提高被检查人积极性的非强制性的检查方式。因而直接导致了行政检查效能的低下，也极大地影响了政府的权威。

　　2.2.2 法律规范不完善
　　
　　2.2.2.1 法律法规制定和修改不及时
　　
　　无论哪一项法律什么时候被提出来，人们都没有能力预见到实际生活中可能出现的多种多样的情况，即使人们有这种能力，也不可能用没有任何歧义的措词把这些情况都包括进去。①因而，食品安全行政检查的法律规范颁布实施的过程中应及时结合实际情况，适时进行修改和补充，这一点是非常必要的。虽然我国已经颁布了很多涉及食品安全行政检查的法律法规，但由于我国《食品安全法》颁布以前的一些法律法规制定于计划经济时代，制定时间早，从其立法内容来看，一般只注重食品卫生，对食品安全的要求较低，又没有得到及时修改，因而已经不能达到新形势下提高食品安全性的目标，也远远不能满足行政检查的需要，不能有效解决实际问题。但是我国立法机关和政府并没有能够根据现实需要，结合我国国情对现有的法律法规作出及时的制定、修改和废止。如我国于1988年制定的《标准化法》和1993年制定的《消费者权益保护法》至今未经过一次修改。

　　1986年制定的《食品煎炸油卫生管理办法》、《食品营养强化剂管理办法》、1990年制定的《水产品卫生管理办法》、《食品包装用纸卫生管理办法》以及1997年制定的《食品卫生监督程序》等部门规章于2010年12月28日才得以宣布失效或废止。此外，我国于1995年制定的《食品卫生法》和2009年制定的《食品安全法》也没能够随着形势的发展，及时进行修改。此外，法律法规制定也不及时。实践中有些亟待制定的法律规范尚未制定。如根据我国《食品安全法》第39条的规定，应由省、自治区以及直辖市人大常委会制定的关于食品摊贩和食品生产加工小作坊的具体监督检查办法在多数省份还没有制定出台。
　　
　　2.2.2.2 法律法规不健全
　　
　　我国于2009年颁布了《食品安全法》，国务院以及国家质检总局、国家工商总局、国家食品药品监督管理局以及农业部门也颁布了涉及生产加工环节、流通环节、餐饮服务环节以及初级农产品生产环节的食品安全监督检查的相关行政法规和部门规章以及其他行政规范性文件。但我国至今没有统一的《食品安全行政检查办法》，因而食品安全行政检查的相关规定不统一，不规范、不完整。包括我国《食品安全法》在内的食品安全行政检查的相关立法一般只注重规定从事食品安全行业的组织或个人的法律义务以及他们作出违法行为时应承担的法律责任等。虽然也都规定了行政机关的检查权限，但对于检查权的行使应遵循的基本原则、检查权的范围、检查权的实施程序、检查权行使违法或不当时，行政机关应承担的具体法律责任等都规定得较少。这种状况一方面赋予食品安全行政机关更多的自由裁量权，导致了很多违法或不当的或者是食品安全行政检查不作为的发生，从而侵害了从事食品行业的组织或个人以及公众的合法权益。另一方面由于缺乏较为明确的执法标准，食品安全行政机关进行检查时，有时无法可依甚至有法难依，从而影响了食品安全检查效能的提高。

　　此外，涉及食品安全行政检查的法律法规应涵盖整个食品链条，即食品安全行政检查应涉及从农场到餐桌的全过程。但在实践中由于一些环节的配套法律法规欠缺，因而在这些环节出现问题时食品安全行政机关往往无法可依，这种情况严重影响着食品安全问题的及时有效的解决，从而使食品安全事故进一步扩大，危害公众的合法权益。我国于2011年发生了瘦肉精事件.其实，我国农业部早在1997年就明令禁止养殖业使用瘦肉精.当时添加瘦肉精的猪肉之所以逃脱了食品安全行政机关的检查，是由于其依据的是2001年12月4日公布的《产品免于质量监督管理办法》。此办法于2008年9月18日废止以后，我国又没有及时制定关于瘦肉精的相关监督检查规定，致使瘦肉精问题几乎涉及全部肉制品行业，我国地方各级食品安全行政机关不得不在中央的统一部署下开展轰轰烈烈的瘦肉精专项检查。
　　
　　2.2.2.3 食品安全行政检查法律法规之间一致性差
　　
　　由于没有统一的食品安全行政检查规定，各部门在各自的权限范围内，针对食品安全问题需出台新的规定时，不同的行政立法机关之间很少进行沟通和协商，因而不同的行政立法机关制定的关于食品安全行政检查的规定之间存在不一致，甚至是矛盾和冲突。有些立法带有明显的部门利益的色彩，从而导致食品安全事件发生时，由于适用的法律依据不同，执法尺度及处理结果存在较大差别，实践中经常会出现检查立法打架的现象。此外，由于前述的我国《食品安全法》颁布以前制定的法律法规还未得到及时修改，因而形成了两套相互交叉的食品安全行政检查法律规范。所以在实践中不同的食品安全行政机关之间很难形成合力，共同解决食品安全问题，从而也使行政立法机关的立法权威大受影响。 
　　
　　2.2.3 食品安全标准不完善
　　
　　经过几十年的发展，我国食品安全标准目前已初步建立了以国家标准为主，行业标准、地方标准和企业标准相互补充，同时将强制性标准和推荐性标准相结合的较完整的标准体系。①尽管如此，从目前我国已有的食品安全标准来看，仍存在诸多问题，这些问题主要表现在以下几个方面。

　　2.2.3.1 食品安全标准欠缺
　　
　　我国食品安全标准体系正在逐步完善，但是在一些领域，科学的食品安全标准仍十分欠缺，甚至在某些重要的领域根本就没有制定国家标准，很多食品安全标准（如乳制品中三聚氰胺的限量标准）都是在发生重大食品安全事故后才制定出来的。我国食品中的兽药残留限量标准，目前没有国家标准，只有行业标准。

　　此外，2010年在湖南省发生了金浩茶油事件.检测机构在金浩茶油中检测出苯并芘（为致癌物）的含量达到60微克/千克。金浩茶油属于调和油，而我国只有《食用植物油卫生标准》，没有关于调和油的卫生标准。因此，食品安全行政机关参照了《食用植物油卫生标准》的规定进行了处理。依据《食用植物油卫生标准》的植物油中苯并芘的含量不得超过10微克/千克的规定，金浩茶油中的苯并芘含量严重超标。由于一些领域的食品安全标准欠缺，使食品安全行政检查缺乏依据，使食品安全行政机关对这些领域的食品安全问题不能进行及时的检查和处理，只能在食品安全事故发生以后亡羊补牢，而不能防患于未然。
　　
　　现行的CAC标准水平。中国国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，覆盖面远远不够。①因而，我国食品安全标准远低于发达国家的标准。如我国允许的农残量要比欧盟和美国高出数倍，对人体有害的植物奶油没有强制性的限量标准。②欧盟从2001年7月起对进口茶叶实行新的残留量标准，限制禁用的农药从29种增加到62种，部分农药残留量标准比原来提高100倍以上，这就意味着我国茶叶只有达到绿色食品的同级标准，才能进入欧洲市场。③因而导致我国出口的食品频频受到来自发达国家的技术性贸易壁垒的限制，从而成为影响我国出口贸易的非关税壁垒。食品安全问题给我国出口食品企业带来了巨大的经济损失，使我国食品企业的整体形象受到了严重的损害，成为导致增加经济损失和国家竞争力低下的主要原因之一。　　
　　
　　2.2.3.2 食品安全标准不统一
　　
　　《食品安全法》公布施行前,我国已有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准2000余项，行业标准2900余项,地方标准1200余项.①目前我国至少有三套被称为国家标准的食品安全标准.在《食品安全法》颁布实施之前,我国食品安全标准处于政出多门的状态,农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局分别负责制定食用农产品质量安全标准、食品卫生标准及食品质量标准,食品安全标准之间相互重复、相互冲突的现象非常突出.②如关于食品中铅的限量含量标准的规定,卫生行政部门制定的卫生标准和质量技术监督行政部门制定的质量标准不一致.比如，GB16321-2003《乳酸菌饮料卫生标准》规定铅不得超过0.05mg/L,而QB1554-1992《乳酸菌饮料》则规定铅不得超过10mg/L.标准不一致,往往导致一个部门判断其产品合格另一个部门判断其产品不合格的现象。③食品安全标准不统一、互相重复的问题，一方使从事食品行业的组织和个人无所适从，另一方面也给食品安全行政机关的统一执法带来了影响，增加了检查的难度.对于从事食品行业的组织或个人违反食品安全标准的违法行为，食品安全行政机关根据其检查所依据的食品安全标准不同，会作出不同的处理决定,从而使公众对其执法的公正性产生疑问,也会导致违法行为主体对处理结果不服，提起行政复议或行政诉讼,从而不利于提高检查效率.
　　
　　2.2.3.3 食品安全标准技术指标落后,尚未完全与国际标准接轨
　　
　　改革开放30年以来,我国食品安全标准只仅进行过三次较大范围的颁布和修订.很多食品安全标准都是十几年前制定的,国家没有定期进行修改、清理和完善.因而现行食品安全标准的标龄在10年以上的占了25%,有些个别标准的标龄已经达到了20多年。目前国际上通用的食品安全标准法典是CAC.尽管我国目前的很多食品安全标准吸收或参考了CAC的标准，但与发达资本主义国家相比较与CAC的接轨程度不够.上世纪八十年代初,英、法、德等国家采用国际标准己达80%,日本国家标准有90%以上采用国际标准,有些发达国家标准甚至高于现行的CAC标准水平。中国国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，覆盖面远远不够。①因而,我国食品安全标准远低于发达国家的标准.如我国允许的农残量要比欧盟和美国高出数倍,对人体有害的植物奶油没有强制性的限量标准.②欧盟从2001年7月起对进口茶叶实行新的残留量标准,限制禁用的农药从29种增加到62种，部分农药残留量标准比原来提高100倍以上,这就意味着我国茶叶只有达到绿色食品的同级标准,才能进入欧洲市场.③因而导致我国出口的食品频频受到来自发达国家的技术性贸易壁垒的限制，从而成为影响我国出口贸易的非关税壁垒。食品安全问题给我国出口食品企业带来了巨大的经济损失，使我国食品企业的整体形象受到了严重的损害,成为导致增加经济损失和国家竞争力低下的主要原因之一.