食品安全行政检查的资源不足

　　3.2.4 食品安全行政检查的资源不足
　　
　　3.2.4.1 食品安全行政机关的人财物严重不足
　　
　　食品安全问题并不是我国独有的，因为食品安全问题是一个国家走向工业化、现代化过程中必然要面对的问题。因而美国等发达资本主义国家也都经过了食品安全问题频发的阶段。然而尽管我国政府已经开始非常重视食品安全问题，将食品安全问题作为其一项重要的公共管理和服务职能之一，并以世界上规模最大的检查力量和检查力度进行了检查，但我国仍出现了越来越多的食品安全问题，使食品安全行政机关越来越难以应付，这与我国的特殊国情以及检查资源不足有密切的关联。

　　首先、城乡二元化的经济结构使统一检查存在难度。长期以来我国形成了城乡二元化的经济结构，城市和农村的经济发展水平极不平衡。相比较而言农村的食品安全问题更为突出，多数农产品以初加工或未加工的形式在当地农贸市场售出。农村地域辽阔，食品安全信息闭塞，村民获取信息渠道不畅、获取信息能力弱，因而更容易发生食品安全事故。如在安徽阜阳假奶粉事件的调查中发现，当地农民大多数都没有听说过伊利、圣元等乳制品行业的品牌产品。因而我国食品安全行政检查中就存在重城市、轻农村的现象。食品安全行政检查是专业性较强的工作，对检查人员的综合素质也有较高的要求。农村生活与工作条件差，很难吸引人才。因而食品安全行政检查人员主要集中在城市，从而导致了农村的食品安全行政检查人员极其不足。因而在食品安全行政检查的各个环节都存在漏洞。这种状况给农村食品安全行政检查带来了很大的难度。如多数农村地区的一个工商所要负责上百平方公里的范围，而每个工商所的工作人员有限，并且除了监管市场还要履行其它职责，卫生食品药品质检等部门多是设在县城，监管范围更广，难以更好地履行监管职责。监督执法时紧时松，以罚代管、一罚了之的现象还较为普遍，防患于未然更无从谈起。②
　　
　　其次、我国不同食品企业生产水平良莠不齐我国是食品大国，食品工业以15%的速度增长。从表二可以看出，规模以上的食品企业仅占5.8%,其市场占有率为72%.实践中为了满足不同消费者对食品的需要，出现了很多小型食品企业。在全国食品生产加工企业中10以下的小企业小作坊占78.8%,其市场占有率仅为9.3%.此外，城市和农村还有不计其数的小摊点。规模以上的食品生产企业，其在生产加工食品方面比较规范，形成了一整套自我检查的制度。而多数10以下的小作坊特别是不计其数的小摊点，不重视其食品的声誉，食品卫生条件差，往往采用劣质的原料加工食品，而且存在超量使用食品添加剂的现象，因而存在很大的食品安全隐患。而且这些小摊点、小作坊具有流动性、隐蔽性的特点，一般分布在城市角落、农村以及城乡结合部，一旦发生食品安全事故，追溯起来比较吃力。企业以及小作坊之间在规模、资金以及技术方面的差别很大的状况下，很难实行统一的食品安全行政检查的标准化管理，这就加大了食品安全检查的难度，因为食品安全行政机关以其有限的人力物力很难对其作出日常检查。因而，一旦食品在市场流通中出现了安全问题，就很难溯源。

　　【表2】

　　在中国，食品检查…尚处在资源全面匮乏的状况。即便如此，有限的资源在全国分布极不平衡。…总的来说，资源是相当有限的，特别是中西部地区。…由于资源缺乏，实施有效管理就相当困难。在这种情况下。执行部门只能集中力量对特别严重的问题采取行动。②以温州市鹿城区为例，该局要监管全区294.38平方公里上的近千家医疗药品机构，2000多家保健食品和化妆品经营企业，4000多家有证餐饮企业和4000多家无证餐饮店。该局目前编制仅为8人，现既无下属行政执法机构，也无街道（镇）派驻机构。③一些地方食品安全行政机关的办公经费、工作人员工资和福利主要依赖于上级行政机关返还的对从事食品行业的组织或个人的罚款。因而监管部门对违规企业罚款的依赖，与地方政府卖地财政依赖的一样，成为治理食品安全和房地产价格的顽症。①另以食品的抽样检查制度为例，如前所述各个食品行政检查机关都设有自己的食品安全检验机构，这些食品安全检验机构隶属于相关的食品安全行政机关。我国目前有12万家食品生产企业，2010年质监部门只抽检了1985家，抽检企业覆盖率为1.6%.②因而质检部门的抽检比例太低，不能覆盖被检企业的所有的食品批次和食品品种。食品安全检验机构抽样检查的费用往往成为许多食品安全行政机关的收入来源之一，抽样检查结果缺乏公正性。为了解决之一问题，我国《食品安全法》第60条第2款规定：县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。根据工商总局颁布的《食品抽样检验工作制度》的规定，抽样检查的费用由同级财政列支。但这意味着抽样检查的费用要依赖于地方财政。即使在广东这样的财力相对充裕的省份，2008年该省财政安排用于加工食品抽查的经费仅为2000万，也不到实际需求的1/3.③
　　
　　食品安全检查资金的不足直接影响了食品安全检查设备的更新不足，对于检查人员的技术培训也不够。从而导致食品安全检查人员的知识更新不够，即使配备了先进的检查检测设备，也不能及时掌握新技术和新设备的使用方法。从而不能及时发现食品安全隐患，从源头上预防和遏制食品安全事故的发生。因此国外的农业环境检验检测机构在水、大气、土壤和污染源等方面的可检测项目有600多个，而我国同类检验检测机构可检测项目只有100多个左右，差距比较明显。④
　　
　　3.2.4.2 食品安全风险分析制度不完善
　　
　　当今社会，各种风险无处不在。德国学者贝克于1986年提出了风险社会的概念，并认为风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。⑤在食品安全领域风险更是无处不在，食品安全领域从来都不存在零风险.因而，对于食品安全领域中的风险，必须通过相应的制度和机制进行事先控制和预防。食品安全风险分析制度，正式基于上述理由而产生和存在。食品安全风险分析是一项科学事业，是WTO和CAC用于制定食品安全法律、标准和评估食品安全技术措施的重要手段。①风险分析制度包括风险评价、风险管理以及风险信息交换。风险评价也叫风险评估，是指对整个食品供应链面临的威胁、存在的弱点、造成的影响以及三者综合作用而带来风险可能性的评估.②即通过找出包含在食品中的危险要因，对于其以多少确定率，对健康起到何种不利影响等问题，进行科学的公正的评价。食品安全风险评估是食品安全行政机关实施食品安全行政检查的重要技术手段，为行政机关提供技术服务、技术咨询以及技术决策，是制定食品安全法律规范、食品安全标准和食品安全政策的必要基础。

　　风险管理是指根据风险评价的结果，探讨为降低风险而采取的政策或措施选择的技术可能性、费用以及效果，从而决定实施合适的政策或措施。风险交流是指在风险分析的整个过程中，风险管理机关、风险评价机关、消费者、生产者、企业、流通、零售等相关主体从各自不同的立场相互交换信息和意见。其中风险沟通可以加深对应予讨论的风险特征及其影响的相关知识，使风险管理和风险评估有效地发挥功能。③其中在风险分析中其重要性日益被强调的是风险信息交流。风险信息交流的目的主要是使政府、食品行业、学术界以及消费者之间通过相互交换信息，从而达到相互协力的目的。

　　在我国第一次提出食品安全风险评估理念的是2006年11月1日开始实施的《农产品质量安全法》。该法第6条规定：国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施，并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。但是真正较为系统地规定要将风险检测与评估理论运用到食品安全行政检查中的是我国《食品安全法》。该法首次专章规定国家要建立食品安全风险监测和评估制度，这标志着我国食品安全行政检查逐步走向科学化和现代化。我国最初采用食品安全风险检测方法是20世纪90年代中后期。2009年12月8日，卫生部根据《食品安全法》的要求，成立了由医学、农业、食品、营养等方面的42为专家组成的第一届国家食品安全风险评估专家委员会。专家委员会主要承担国家食品安全风险评估工作。此外，我国从2010年起全面实施国家食品安全风险监测计划，初步建立了覆盖全国的食品安全风险监测体系。2011年10月13日，我国成立了国家食品安全风险评估中心。国家食品安全风险评估中心作为国家级专业技术机构，主要承担国家食品安全风险监测、评估、交流、预警和食品安全标准等技术支持工作。

　　由于我国实施的以分段检查为主、以品种检查为辅的检查体制，导致了检查资源分散，食品安全行政检查的人财物严重不足，致使我国对很多涉及食品安全行政检查的专业技术问题，未能进行有效的处理和解决。因而，食品安全风险分析制度的作用还没有充分发挥出来。

　　第一、对食品安全风险检测与评估缺乏应有的重视
　　
　　长期以来，我国对食品安全检查制度主要是以对食品安全检查进行立法、制定食品安全事故发生以后的应急预案以及对食品进行日常检查和专项检查进行设计的，缺乏对食品安全事故的事先预防制度。虽然也有一些风险检测与评价方面的规定，但是一直以来，中国食品安全监管的对象仅限于已确知有毒有害的食品以及食品原料，食品召回也针对已经或可能引发食品污染、食源性疾病以及对人体健康造成危险的食品。①这些做法由于缺少对食品安全问题的预防措施，因而对食品可能出现的危害因素不能做出及时的检测和控制，尤其是针对不断出现的新食品以及新的物理、生物以及化学因素对食品安全问题影响的日常风险监测工作存在很多不足之处，这一点足以从已经发生的食品安全事件中看出。从目前的情况来看，往往是食品安全事故发生后，食品安全行政机关才做出反应，不能在食品安全事故的萌芽阶段有效发现和遏制食品安全问题，从而减少各方面的损失。而食品安全事故发生之后的行政处罚或行政强制执行以及刑事处罚，虽然也能弥补一些受害人的损失，但其效果远不及食品安全事故的预防。

　　第二、未形成全国统一的风险监测与评估体系
　　
　　目前在食品安全风险检测方面，一方面还没有形成全国统一的食品安全风险评价体系，我国食品安全监测机构重复设置，工商、税务、质检、农业部门都有各自的检测机构，这几个部门设置的检测机构多达一万多家。而隶属于不同食品安全行政机关的监测机构往往自行进行食品安全风险监测，相互之间缺乏有效的沟通与合作，对于各自的监测结果也不互相告知，因而未能做到信息共享，造成了信息资源的严重浪费。食品安全检测机构的重复设置严重影响了食品安全风险检测水平的提升。另一方面，对于检测机构资源的配置极其不平衡。有些检测机构无论是设备、人员、经费都非常充足，但每年仅承担一小部分的检测任务。有些检测机构的设备、人员配置比较薄弱，食品安全风险监测的经费也不足，风险监测能力也不强，远远不能满足实践的需要。

　　第三、风险评价和风险管理主体未分离，风险信息的交流制度不完善
　　
　　根据我国《农产品质量安全法》的规定，农业部门既是风险评价机关又是实施风险管理的机关。根据我国《食品安全法》的规定，卫生部既是风险评价机关又是实施风险管理的机关。因而，在我国风险评价和风险管理未能实现分离，集于卫生部和农业部一身。这种状况不利于保证食品安全风险评估的客观性和公正性。此外，目前公众对食品安全缺乏信心的原因之一就是，食品安全风险信息的交流制度不完善。风险交流是在风险分析全过程中，风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程，内容包括风险评估结果的解释和风险管理决策的依据。①目前公众与政府机构间的交流渠道主要是各种投诉举报电话，能够提供咨询服务的机构还很少。机构开设的网站也主要用于知识宣贯，虽然有些机构还开设微博渠道，但由于运营管理投入不够，因此是以信息发布为主，鲜有受众互动，尚不能形成有效的公众交流。②因而在实践中政府与公众之间的交流不顺畅，给媒体以炒作的机会，导致消费者不能对食品安全事件作出正确的判断，这往往使风险交流不畅的消极影响扩大。如在多宝鱼事件中，当时媒体将检出硝基呋喃的多宝鱼称为致癌毒鱼',随后监管部门对违法使用药物的鱼实施市场控制措施，这并没有错；但问题是，消费者并不了解被污染了硝基呋喃的多宝鱼产生的健康风险其实很小这一事实，禁售反而加剧了消费者对所谓毒鱼的恐慌情绪。③