食品安全行政检查方式

　　第五章 食品安全行政检查的方式
　　
　　食品安全检查方式有广义和狭义两种。广义的食品安全行政检查方式是指政府所运用的为提高食品安全行政检查效能所采用的一切措施。狭义的食品安全检查方式单指是食品安全行政机关对行政相对人实施行政检查时所运用的具体的检查形式或方法。本文从广义上分析食品安全行政检查方式。从广义的食品安全检查方式来看，主要有行政机关运用的检查方式和食品行业协会以及公众参与的检查方式。实践证明，食品安全领域中政府失灵和市场失灵同时存在。政府虽然对食品安全负有主要的监管责任，但是政府的专业性并不够强，政府监管会出现行政权力的配置不合理，责任不明确等问题，从而导致在食品监管方面出现执法空白或重复执法。①而且政府也很难对所有的食品实施有效的检查，因而只靠政府来不能完全解决食品安全问题，也不可能完全达到食品安全检查的目的。因而，我国应运用政府、食品行业协会以及公众参与的多元化的行政检查方式，形成全社会共同参与食品安全检查的氛围，促进食品安全问题的有效解决。

　　5.1 食品安全行政检查方式
　　
　　5.1.1 行政机关运用的行政检查方式
　　
　　行政机关运用的检查方式就是指狭义上的食品安全行政检查方式。食品安全行政检查应贯穿于从农田到餐桌的整个环节。这些环节主要包括初级农产品生产环节、生产加工环节、食品流通环节以及餐饮服务环节。实践中食品安全行政检查方式多种多样，纵观整个食品安全行政检查环节，主要有以下几种行政检查方式。
　　
　　5.1.1.1 现场检查
　　
　　现场检查是指食品安全行政机关工作人员直接到食品生产加工、食品流通、食品运输、餐饮服务等地点，采用查看实物、询问有关人员、进行谈话等方式进行的检查。现场检查是实践中最为常用的行政检查方式，我国大多数食品安全立法都明确规定了这一检查方式。如我国农产品质量安全法第39条规定：县级以上人民政府农业行政主管部门在农产品质量安全监督检查中，可以对生产、销售的农产品进行现场检查。

　　在现场检查的过程中，检查人员应对检查的情况和现场处理结果进行详细记录。如我国《食品安全法》第42条对预包装食品的标签上应注明的事项作出了明确了规定。检查人员在检查食品预包装时应将被检食品预包装上实际注明的事项作出详细的记录。通过现场检查食品的生产经营行为，行政机关可以及时发现食品安全问题，防止问题食品流入餐桌。

　　5.1.1.2 抽样检查
　　
　　抽样检查是指借助概率论和数理统计的基本原理，在一批食品中抽出一部分食品作为样品进行检查，根据样品的合格与否，判断整个食品是否安全的检查方式。乳制品质量安全监督管理条例第34条规定：出厂的乳制品应当符合乳品质量安全国家标准。乳制品生产企业应当对出厂的乳制品逐批检验，并保存检验报告，留取样品。检验内容应当包括乳制品的感官指标、理化指标、卫生指标和乳制品中使用的添加剂、稳定剂以及酸奶中使用的菌种等；婴幼儿奶粉在出厂前还应当检测营养成分。对检验合格的乳制品应当标识检验合格证号；检验不合格的不得出厂。检验报告应当保存2年。

　　抽样检查方式一般适用于不能采用全面检查的方式进行检查的场合，对食品能够采用全数检查的情形下，就不适用抽样检查的方式。我国《食品安全法》第60条规定了抽样检验制度。根据这一规定，抽样检验分为定期抽样检验和不定期抽样检验，具体由县级以上食品药品监督部门、工商行政管理部门以及质量监督部门委托符合法定资质的食品检验机构进行检验，并支付检测费用。

　　5.1.1.3 查阅、复制相关资料
　　
　　主要是指食品安全行政机关的工作人员到具体的食品生产加工、食品流通、食品运输以及餐饮服务等地点，依法查询、阅览、抄录、复制有关食品的合同、票据、账簿以及其他有关资料。对这些资料的检查主要包括以下几个内容。

　　第一、发证之前的相关资料检查
　　2001年我国建立了食品安全市场准入制度。根据这一制度，涉及食品安全的许可证有《食品卫生许可证》、《食品生产许可证》以及《营业执照》。2009年我国颁布《食品安全法》以后，涉及食品安全的许可证有《食品流通许可证》、《食品生产许可证》、《餐饮服务许可证》以及《营业执照》。食品安全行政机关在发放上述许可证之前，就要对从事食品行业的组织和个人是否达到发证的标准进行检查，从而从源头上预防食品安全事故的发生。

　　第二、发证之后的相关资料检查
　　1、对相关许可证的检查。根据国家工商总局发布的食品市场主体准入登记管理制度的规定，县级及其以上地方工商行政管理机关应当按照法律、法规和规章的规定，受理食品经营者的食品流通许可申请，根据法律法规规定的程序进行审核，对于符合规定的食品经营者依法核发《食品流通许可证》。餐饮业食品卫生管理办法第5条规定：餐饮业经营者必须先取得卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事餐饮业经营活动。行政机关应对从事食品行业的组织或个人的各种证件是否齐全进行检查。

　　2、对登记注册资料的检查。根据国家工商总局发布的食品市场主体准入登记管理制度的规定，申请从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当在依法取得相关许可后，向有登记注册管辖权的工商行政管理机关申请办理登记注册。对未取得相关许可的，登记注册机关不得核发营业执照，或者对其经营范围不予核定食品生产经营项目。

　　3、对进货查验记录的检查。《食品安全法》第36条规定：食品经营者对必须做好进货查验记录。进货查验记录主要包括食品原料、食品添加剂及食品相关产品查验记录。如与食品原料、食品添加剂及食品相关产品的名称、数量、规格以及供货者的名称、联系电话等。进货查验记录的保存时间不得少于二年。

　　4、对食品出场检验记录的检查。《食品卫生法》第37条规定：食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度，查验出厂食品的检验合格证和安全状况，并如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、生产批号、检验合格证号、购货者名称及联系方式、销售日期等内容。食品出厂检验记录应当真实，保存期限不得少于二年。

　　5.1.1.4 听取汇报
　　
　　听取汇报主要是指食品安全行政机关到具体的食品生产加工、食品流通、食品运输以及餐饮服务等地点，听取属于从事食品行业的组织或个人自检事项以及整改情况。听取汇报的过程中，行政机关应对相关情况做好笔录。这种检查方式必须与其他检查方式同时使用，才能发挥其作用。

　　5.1.2 食品行业协会参与检查的方式
　　
　　在食品安全的监管过程中会出现市场和政府职能的双重失灵，在这种情形下，食品行业协会就作为一种除了政府和市场以外的，解决食品安全问题的第三方主体。我国《食品安全法》第7条规定：食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。同过上述规定，进一步强调了食品行业协会在治理食品安全问题中的重要主体地位。食品行业协会是由同一行业的经营者所组成的，以保护和增进全体会员的共同利益为目的，根据行业章程开展活动的非营利性的社会团体。①在我国，食品行业协会的种类繁多，有以不同食品行业设立的食品安全行业协会如《中国乳制品工业协会》、《中国农产品市场协会》、《中国粮食行业协会》等;有以专门针对企业设立的食品行业协会如《中国食品工业协会》等;有在不同地区设立的食品行业协会如《吉林省调味品行业协会》等.根据不同食品行业协会的章程来看，食品行业协会大体上通过采用以下几种方式，参与食品安全检查。

　　5.1.2.1 参与食品安全检查法律法规体系的建设
　　
　　以往食品安全检查法律法规体系的建设主要由我国立法机关和政府来承担，但是近年来，一些食品行业协会也承担或参与了食品安全法律规范和食品安全标准的制定。如中国食品工业协会在我国《食品安全法》及《食品安全法实施条例》颁布以前，多次对立法草案进行讨论和研究，并向全国人大常委会和国务院提供立法建议和意见，并且主动承担或参与了一些食品安全标准的制定工作。

　　5.1.2.2 发布食品安全行业信息
　　
　　食品行业协会的信息发布权主要指行业协会可利用其专业优势收集、整理行业信息，进行市场预测和参与行业规划，为本行业整体的发展前景提供预测等。①食品行业协会往往掌握着比较准确、全面的食品行业内的食品安全信息。因而，其发布的信息具有权威性，对于行政机关的食品安全检查立法和执法活动都具有重要的意义。

　　5.1.2.3 检查食品行业协会成员的食品安全状况
　　
　　在一个充满不确定性、多元利益关系冲突频繁、信息不完全的现代社会，仅依靠硬法显然不足以满足人们对规制的依赖、对秩序的需求以及对正义的渴望。②因而非常需要以软法作为硬法的重要补充。不同的食品行业协会一般都有权制定行业协会的自治规范，如食品行业协会自律公约、食品行业协会章程、食品行业标准等，这些就属于软法的范畴。这些行业自治规范其权力的强制性保障较弱，没有国家暴力作为后盾，主要是依靠会员的自觉遵守和非法律处罚的实施。③因而食品行业协会的成员除了遵守食品安全方面的法律法规以外，还必须遵守上述自治规范。食品行业协会有权依据行业协会的自治规范，检查成员的食品安全状况。如果成员违反自治规范，行业协会就有权依据自治规范对其作出行政处罚等各种处理决定。

　　5.1.3 公众参与检查的方式
　　
　　近几年来，我国政府也开始重视公众参与食品安全检查。国务院在2012年6月发布的《国家食品安全监管体系十二五规划》中指出，发挥政府支持引导作用，调动行业企业、新闻媒体、社会公众等各方面积极性，共同参与食品安全监管体系建设。我国宪法和《食品安全法》及其他法律法规主要从三个方面规定了公众参与食品安全检查。一1且对食品安全行政检查行为提出建议和意见。这是公众的宪法权利在食品安全行政检查领域的体现。我国宪法第41条第1款规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。我国《食品安全法》第10条规定：任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。我国《消费者权益保护法》第15条规定：消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。二是通过食品安全行政检查信息的公开，使公众通过行使知情权，参与检查。三是食品安全问题有奖举报制度。根据《食品安全法》的规定，各个地方结合本地情况采取了多种措施，加大了公众参与食品安全行政检查的力度。根据《食品安全法》的规定，国务院食品安全委员会于2011年下发了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，要求各地建立有奖举报制度。国务院在2012年2月26日发布的2012年食品安全重点工作安排中指出，要认真落实有奖举报制度.根据上述要求各个地方陆续出台了食品安全有奖举报办法。如《吉林省食品安全举报奖励及查办大要案件补助办法（试行）》（2012年）、《河北省食品安全有奖举报办法》（2011年）、《青海省食品安全有奖举报办法》（2012年）、《河南省食品安全举报奖励办法（试行）》（2012年）等。食品安全有奖举报制度有效调动了公众参与食品安全监督检查的积极性和主动性，促进了人人参与食品安全的良好社会氛围的形成，也推进了食品安全问题的解决。

　　此外，一些地方还实行了食品安全群众监督员制度。如浙江省和湖北省分别于2011年8月18日和2012年3月22日发布了《浙江省食品安全群众监督员管理办法（试行）》和《湖北省食品安全群众监督员管理办法（试行）》。这两部立法中对于群众监督员的招聘办法、招聘程序、群众监督员的职责以及对其管理办法等都做出了明确规定。其中浙江省根据上述立法共招聘了147名群众监督员。通过实施上述制度，进一步加大了公众参与食品安全检查的力度。