食品安全行政检查方式的不足

　　5.2 食品安全行政检查方式的不足
　　
　　5.2.1 行政机关检查方式比较落后
　　
　　虽然一些地方的食品安全行政机关开始采用食品快速检测箱,对水产品、粮食等食品进行快速检查.但是食品快速检测箱并没有涉及到所有食品的检查,而且也不适用于所有食品的检查。实践中食品安全行政机关经常会对从事食品行业的组织或个人进行现场检查.在现场检查中往往是凭借工作人员的检查经验,采取眼看、手摸、鼻闻等传统的方式进行。这样的检查方式一方面影响检查结果的准确性和公正性,另一方面也不能使从事食品行业的组织或个人欣然接受检查结果,从而会引发食品安全行政机关与从事食品行业的组织或个人之间的矛盾或冲突,从事食品行业的组织或个人有可能通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等途径维护自己的合法权益.从而增加了行政成本,降低了行政检查的效能.

　　5.2.2 运动式检查方式成为常态
　　
　　通常我们将某一行政机关在特定时间集中人力、物力,重拳出击的执法方式,称为运动式执法.①食品安全行政检查中运动式执法成为检查的常态.我国食品安全行政机关更加注重专项检查。专项检查一般是逢法定节假日或媒体曝光食品安全问题时进行.如各级食品安全行政机关每年春节前都要对重点食品进行专项检查.另外,每次新闻媒体曝光食品安全问题以后,各级食品安全行政机关都要集中力量对问题食品进行专项检查.如地沟油事件被媒体曝光后,各级食品安全行政机关根据中央的统一部署,对本地的地沟油生产经营企业和餐饮服务行业进行了严格的检查.

　　运动式的检查方式具有时间短、检查效率高的特点,但每次的食品安全风暴销声匿迹以后,原来的食品安全问题又得以重现.如2008年发生三鹿奶粉事件以后,我国政府曾加大力度整治了乳制品行业,销毁了大量的含有三聚氰胺的奶粉.然而时隔不到两年,2009年年底和2010年初，甘肃省、陕西省、辽宁省食品安全行政机关又发现了含有三聚氰胺的奶粉。此外，2010年8月乳制品行业又出现了圣元奶粉事件.因而我国政府对食品安全问题的解决始终走不出食品违法行为猖獗-突击检查-食品违法行为再度泛滥---再次突击检查的怪圈.这是因为这种执法方式会助长从事食品行业的组织或个人的投机心理,他们认为这种执法具有偶然性,等风声已过,检查机关疏于检查时会重操旧业,继续从事违法活动.因而,运动式检查方式虽取得了短期的检查效果，但因其检查具有突击性,所以检查往往缺乏长远考虑,一旦集中检查已过,其持续的执行力就大打折扣,不能使集中检查的效果得以巩固，从而使特定的食品安全问题不能得到根本解决.此外，运动式检查因其成为常态,食品安全行政机关在对问题食品进行专项检查时就无暇顾及对其他食品的检查,因而其在年初制定的整个食品安全行政检查计划就会受到很大影响,检查计划不能完全付诸实施，从而会给其它食品安全问题的发生埋下隐患.

　　5.2.3 存在以罚代查、以罚代刑
　　
　　实践中食品安全行政机关对食品安全违法行为的处理中,存在着严重的以罚代查、以罚代刑的现象。甚至出现了只要交罚款,违法也变合法的情况.我国《行政处罚法》第5条规定:实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法.第23条规定:行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期责令改正.但在实践中一些食品安全行政机关往往以行政处罚者的身份出现，以罚代查,对于食品安全行政检查中发现的违法行为罚款了事,而不注意通过进行教育指出其违法行为的性质及危害后果,并且纠正违法行为,以防止从事食品行业的组织或个人再出现类似的违法行为.因而从事食品行业的组织或个人在受到行政处罚后,会继续从事相应的违法活动.久而久之，使从事食品行业的组织或个人对食品安全行政机关的执法产生对抗心理,从而会抹杀其主动消除违法行为的意愿.

　　食品安全行政机关在日常的行政检查和专项行政检查中,经常会发现各类违法行为.这些违法行为有轻有重，有的仅违反了行政法律规范。有的既违反了行政法律规范又触犯了刑法.我国《行政处罚法》第22条规定:违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任.第61条规定:行政机关为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚,由上级行政机关或者有关部门责令纠正;拒不纠正的,对直接负责的主管人员给予行政处分;徇私舞弊、包庇纵容违法行为的,比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任.我国刑法第402条规定:行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑.

　　然而在实践中一些食品安全行政机关对从事食品行业的组织或个人同时违反行政法律规范和刑法的行为进行处理时,往往只对其作出行政处罚,不依据上述规定将案件移送司法机关，很多案件一般是以没收财产或罚款的形式结案.从而未能实现食品安全行政处罚与刑事处罚之间的有效衔接.据国家工商总局统计,2005年我国全国工商系统共查处制售假冒伪劣食品违法案件6.68万件,价值2.45亿元,而移送司法机关处理的案件仅为64件。①这种状况导致了实践中一些食品安全行政机关以是否将案件移送司法机关为由,催促违法行为人多交罚款，违法行为人为了逃避刑事处罚,不惜缴纳高额罚款,使危害食品安全的违法行为不能得到及时有效的控制和纠正,最终违法从事食品行业的组织和个人被追究刑事责任的比率很低，从而使我国刑事法律得不到有效的执行,损害了刑法的尊严.

　　5.2.4 食品行业协会的自律不足
　　
　　我国各类食品行业协会在提高食品安全水平,推进食品行业诚信建设，促进和引导食品行业快速、健康发展，提高综合竞争力等方面发挥了积极的作用.但是，我国食品行业协会从总体上来看,发展缓慢、发育不够成熟,食品行业协会自律的功能未能充分、有效地发挥出来.

　　5.2.4.1 相关立法未明确规定食品行业协会的性质和地位
　　
　　改革开放以来,我国政府对食品安全监管的力度逐步提高,对食品安全问题的重视程度也日益增强。如前所述,我国制定和出台了许多涉及食品安全行政检查的法律法规,为食品安全检查工作提供了较为坚实的法律依据.食品安全行政检查法律法规为保障食品安全发挥了重要作用.但尚没有一部法律法规对食品行业协会的性质、地位、职能加以明确规定,也没有一部专门针对行业协会的法律,从而导致食品行业协会的地位不明确,独立性差,食品行业协会的自律制度建设不规范.

　　5.2.4.2 食品行业协会的自律职能不明确
　　
　　当前我国食品行业协会的职能主要限于政府委托办理的一些事项,行政性较强，因而根本谈不上自律职能的有效发挥。实践中有的食品行业协会对自身是否享有自律权力以及具体可以履行何种自律职能都不清楚,因为一些法律法规只是原则性地规定了应加强食品行业协会的自律，如我国《食品安全法》第7条规定:食品行业协会应当加强行业自律,引导食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识.但是《食品安全法》对于加强食品行业协会的自律的路径及食品行业协会未尽到自律职责的法律责任等都没有规定.

　　国务院于2007年公布的《关于加快推进行业协会商会改革的若干意见》中也提出积极拓展行业协会的职能,加强行业自律,但对行业协会自律的具体职能只是笼统地概括为健全各项自律性管理制度,制订并组织实施行业职业道德准则，大力推动行业诚信建设,建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为,协调会员关系,维护公平竞争的市场环境。从而并没有对行业协会自律职能的具体范围作出规定.

　　5.2.4.3 食品行业协会部分成员的自律意识不强
　　
　　实现整个食品行业的自律,离不开广大会员的积极参与.食品行业协会只有得到广大会员的支持和信任,才能有效地履行自律职能，引导整个行业健康发展.但目前相当一部分食品经营企业，不关注食品行业的发展,参与食品行业管理的积极性不高，守法经营意识和诚信意识淡薄,食品安全管理能力较弱，从业人员的素质从整体上来讲也不高.这也从另一方面表明,我国食品行业协会的权威性还不够,未能使部分成员对食品行业协会产生充分的信任,未能使部分成员意识到自身的发展是与整个食品行业的发展息息相关的.这一局面与目前食品行业协会内部的教育培训制度不完善有密切的关联.食品行业协会内部的教育培训制度的功能主要就在于增强食品行业协会会员的食品安全意识,提高全体成员生产安全食品的技术和能力.

　　5.2.5 公众参与食品安全行政检查不足
　　
　　从我国的情况来看,一直以来，我国采取行政主导型的食品安全监督方式,忽视了社会组织等其他主体参与监管的能动性和有效性.①食品安全行政检查的主体主要还是行政机关，食品安全行政检查的方式仍旧比较单一,没有形成良好的制度环境，公众参与食品安全行政检查未得到充分的重视,尚未形成政府与公众相互协作的行政检查机制.虽然《食品安全法》规定,公众也可以参与食品安全检查,但是在实践中公众的批评建议权的行使流于形式,对于食品安全行政检查信息也无法及时获得，进行食品安全举报的组织和个人也寥寥无几。据新京报报道,2011年8月河北邯郸市出台食品药品安全举报奖励办法,规定凡举报问题食品药品被查实者,最高可获10万元奖励.律师殷清利接连举报问题食品10起，使用拍照、录像等手段取证，并请工商现场查处，结果却遭遇了不查处、不奖励.②