食品安全行政检查的内部监督

　　第六章 食品安全行政检查的监督制度
　　
　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验.”①我国行政机关食品安全行政检查的实践充分说明了这一点。食品安全“行政检查作为强制了解行政利害关系人的权力性行为,直接影响行政利害关系人的合法权益，建立相应的监督机制是法治主义的内在要求.”②因而,除了加强食品安全行政检查制度本身的建设之外,还应通过完善食品安全行政检查的监督制度,对食品安全行政检查行为进行全方位的监督.这能够使食品安全行政检查制度的运行更加顺畅，并有利于促进行政机关及其工作人员依法实施食品安全行政检查，预防和减少食品安全事件的发生，保护公众的身体健康和生命安全.具体来说,应从内部监督和外部监督两个方面加强对食品安全行政检查的监督.食品安全行政检查的外部监督中本文主要论述国家机关的监督.

　　6.1 食品安全行政检查的内部监督
　　
　　6.1.1 加强内部监督的必要性
　　
　　食品安全行政检查的内部监督制度是针对其外部监督制度而言的,“行政机关的内部控制,是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为,简单说,就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制,包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制.”③在目前我国食品安全事件频发的环境下,加强对食品安全行政检查的内部监督是非常必要的.

　　6.1.1.1 弥补食品安全行政检查外部监督不足的需要
　　
　　食品安全行政检查的外部监督制度虽然具有监督主体广泛、监督手段多样等特点,但在实践中未能形成监督合力,未能达到对食品安全行政检查行为进行有效的监督,减少食品安全事件发生的目的。这是因为单纯的外部监督也有其难以克服的局限性,如“行政权的扩张使单纯的他制力不从心、他制的被动性是其难以弥补的心理缺陷、他制在制约效力和损害后果的控制上存在不足.”①而相对于外部监督,内部监督作为对食品安全行政检查最为经常性的最为直接的监督,具有积极性、主动性，因而可以发挥其预防食品安全事件发生的作用.

　　6.1.1.2 提高政府食品安全行政检查能力的需要
　　
　　“行政内部控制即行政系统内部的自我约束与自我克制,就其基本属性而言仍属于行政组织的基本功能之一,即自我管理的功能.”②是“行政法制监督体系的一个重要组成部分,它是行政机关凭借自身的行政权力建立的一种内部控制的法律机制,是国家行政管理职能的体现.”③“在政府职能既定的条件下,政府对其职责履行的好坏,在很大程度上取决于政府自身的行政能力.”④内部监督的很多手段,都与行政机关及工作人员的考核、任免、职务晋升等有密切关联.如食品安全行政检查的自我评价直接反映一个部门的食品安全行政检查的实施状况、成效及不足.行政机关及其工作人员为了取得较好评价结果,会不断地主动改进工作.因此,通过实施内部监督有利于提高行政机关及其工作人员的食品安全行政检查能力.

　　6.1.1.3 发挥行政机关的行政管理优势的需要
　　
　　内部监督是行政机关系统内部的相互监督和自我监督.“内部监督的优势在于监督主体和监督对象在决策权、执行权、管理权等方面有统一性,工作职能性质贴近、技术手段熟悉，监督内容广泛,监督主体有机会和条件更多地了解监督对象的活动.”⑤因而,通过内部监督可以对整个食品安全行政检查行为进行全方位的监督,无论是在监督的形式上还是在监督的内容上，都比外部监督更为全面.因此,内部监督可以发挥行政机关的专业优势,提高监督的科学性和效率.

　　6.1.2 加强内部监督的措施
　　
　　6.1.2.1 完善食品安全行政问责制
　　
　　“行政问责制是指政府实现其行政责任的一种自律或自我控制（admistrativeself_regulation），即行政自律机制.所谓行政自律机制,是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制.”①具体来讲,“行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果.”②
　　
　　重大食品安全事故的发生,纵然与从事食品行业的组织或个人利欲熏心、利益至上有关，但也与对食品安全行政机关及其工作人员的检查责任追究不到位有密切的关联。“其原因在于政府部门对其所提供的公共服务有着自然垄断性，因而可利用自身所处的垄断地位封锁一部分公共服务及物品所涉及的有关资源和成本信息,同时,政府机构产出的质和量难以衡量。于是,缺乏有效监督机制必然会导致政府监管失灵,职能缺位也就必然成为制约食品安全监管有效性的瓶颈。”③食品安全行政检查的问责也应是行政问责的一方面,但由于目前我国没有统一的《行政问责法》，有关食品安全行政检查的法律法规也过度注重从事食品行业的组织或个人的义务的规定，忽视对食品安全行政机关及其工作人员的法律责任的规定。食品安全行政检查中行政机关的权力大，责任小，这会对公众以及从事食品行业的组织或个人的权利产生极大的危害.我国《食品安全法》对食品安全行政机关及其工作人员的行政问责问题作出了相应的规定，使食品安全行政问责有了明确的法律依据.但是食品安全行政问责制度中仍存在诸多问题，这些问题主要表现在以下几个方面.

　　第一、承担行政责任的主体不明确
　　
　　“法治的关键在于制约权力.”④行政问责制度的不完善导致了食品安全行政检查中出现了权力寻租等各种腐败问题.“2008年12月31日,河北省石家庄市中级人民法院开庭审理了三鹿集团股份有限公司及田文华等4名原三鹿集团高级管理人员被控生产、销售伪劣产品案.庭审中,田文华称,她在获知三鹿集团送检的16个批次奶粉样品中有15批次检出三聚氰胺后，于8月2日以书面报告的形式向有关部门作了汇报.8月29日,她再次以书面报告形式上报市政府.然而，有关部门对此事却迟迟未能作出反应.”①这导致食品安全事件的影响进一步扩大,使公众的权益受到损害.目前对于食品安全事故的问责主要针对食品安全行政机关及其工作人员的明显违法行为.而食品安全行政检查的不作为等较为隐蔽的行为很少被问责.而每起食品安全安全事故的背后都有食品安全行政机关工作人员失职渎职行为以及贪污受贿的行为。根据我国《食品安全法》的规定,食品安全行政问责的对象是对食品安全行政检查直接负责的主管人员和其他直接责任人员,即包括对食品安全行政检查中负有领导责任的行政首长,也包括对食品安全行政检查负有直接责任的普通行政检查人员.国务院于2006年颁布的《国家重大食品安全事故应急预案》“5.2责任追究”中规定,“对在重大食品安全事故的预防、通报、报告、调查、控制和处理过程中,有玩忽职守、失职、渎职等行为的,依据有关法律法规追究有关责任人的责任.”通过上述规定,我们无法知道追责主体,也不能确定有关责任人范围,即追责的对象是食品安全行政机关的工作人员还是领导人，是个人责任还是食品安全行政机关集体的责任都不能确定。

　　第二、承担食品安全行政责任的形式不明确
　　
　　目前食品安全行政问责制度运行不顺畅的主要原因之一就是责任形式流于形式,可操作性不强.我国《食品安全法》第95条规定:“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分.违反本法规定,县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除的处分;其主要负责人应当引咎辞职.”从以上规定可以看出,食品安全行政机关及其工作人员在食品安全行政检查的实施过程中，如有违法行为只需承担记大过、降级、撤职或开除等“行政处分”这一行政责任,其中引咎辞职是我国《食品安全法》第一次以法律的形式将其从政治责任上升为法律责任.而对于食品安全行政机关及其工作人员应承担的行政赔偿责任等都没有提及.因而，难以具体追究食品安全行政机关工作人员在食品安全行政检查中的违法失职行为.

　　第三、行政问责程序不规范
　　
　　规范、统一的行政问责程序,有利于行政问责的顺利启动,有利于保证问责结果的客观性和公正性。而我国目前的相关立法关于问责程序的规定不统一、不规范,可操作性不强.问责的提起主要由行政机关首长提起.“但在问责答复和处理上,具体由哪个主体行使调查权,哪一主体行使决策权还缺乏明确统一的规定.”①如山东省于2005年12月29日颁布实施的《山东省食品安全监督管理行政责任追究办法》第3条,对行政问责的程序只是原则性地规定,“各级人民政府及有关部门在依法追究相关人员行政责任时,应当按照人事管理权限和处理程序办理.”而对于行政问责时应遵循的具体程序未作出规定.

　　总的来说,食品安全行政问责制的不完善可以看成是“我国脆弱的法治现状的又一注脚.”②行政问责机制的不完善导致了实践中对食品安全行政机关及其工作人员的责任追究不到位,使食品安全行政机关及其工作人员不能清醒地认识到其失职渎职行为的危害性,也不畏惧行政问责.“这是因为,在正常情况下,人的行为选择总是在进行利益衡量之后的结果,如果行政公务人员违反制度所得到的利益等于或大于因违法制裁所受到的损害,那么其在一定条件下选择违反制度的行为就是理所当然的。因此,减低违法率就是要减少违法预期收益的因素,而其中之一就是增加制裁的严厉性.”③
　　
　　“政府行政的核心问题是责任问题.”④因而“责任理应成为法治政府的规制边界.”⑤法律责任的具体落实是法律得以实施的重要一环.如果只赋予行政机关食品安全行政检查权力，不追究其违法或不当地行使检查权或者出现检查不作为时应承担的行政责任,那么行政机关食品安全行政检查权力的行使就会失去控制，食品安全得不到保障,公民、法人或其他组织的合法权益也必然会受到侵害.发生食品安全事件时,不能只对作出违法行为的企业和个人进行处罚，如食品安全行政机关及其工作人员在食品安全事件中如存在违法行为,同样应追究其责任。因而,必须完善食品安全行政问责制度.

　　第一、明确承担行政责任的主体
　　
　　为了确保食品安全事故发生后，及时追究相关责任人的责任，应实行食品安全行政检查责任制,明确直接负责人和有关负责人的责任.如质检部门建立并实施了“三员四定、三进四图、两书一报告”主体的食品安全区域责任制.“三员四定”即按照定人、定责、定区域、定企业的方式,确定质检部门食品安全监管员到乡镇（办事处）负责食品加工企业的具体监管工作.乡镇政府协管员协助开展食品质量安全监管工作,社会信息员收集提供各种食品质量安全违法信息.“三进四图”即进村、进户、进企业,检查摸底，建立食品加工企业档案,编制企业动态变化图、食品行业分布图、监管责任落实图、食品安全警示图,实施动态监管.“两书一报告”即政府签订责任书,企业签订承诺书,质监部门定期写出食品安全报告.①从地方的层面来讲,各级人民政府的首长是总责任人,分管领导为直接责任人.作为各级人民政府的工作部门的农业、工商、质检、卫生、食品药品监督管理等部门的首长和分管工作人员为直接责任人员.

　　第二、明确承担行政责任的形式
　　
　　2005年12月14日开始实施的《温州市食品安全责任追究制度（试行）》第4条规定,“食品安全责任的追究形式分为诫勉谈话、责令作出检查、限期整改、通报批评和行政处分.”除了上述承担行政责任的形式以外,食品安全行政机关及其工作人员在实施检查的行为违法或不当,并给被检查人造成实际损失的,国家还要承担行政赔偿责任.如食品安全行政机关工作人员在实施违法或不当的检查行为时,主观上存在故意或重大过失时，行政赔偿义务机关还要向其追偿国家赔偿费用.
　　
　　第三、规范行政问责的程序
　　
　　“正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别，是行政问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。”①关于食品安全行政检查的问责程序可参考于2011年10月1日开始实施的《北京市行政问责办法》。此办法在第四章列专章规定了行政问责的程序.具体包括行政问责的核实、调查、作出决定、送达、执行等程序环节.此外还规定了受到行政问责的行政机关工作人员对处理决定不服时的复核申诉程序.

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