农民工社会保险问题的基本认识

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　　【题目】农民工社会保险制度构建探究
　　【第一章】政府责任视角下民工社会保险发展研究
　　【第二章】农民工社会保险问题的基本认识
　　【第三章】农民工社会保险制度运行及效果分析
　　【第四章】可持续的农民工社会保险制度模式的构建
　　【第五章】构建可持续的农民工社会保险的保障机制
　　【参考文献】农民工社会保险可持续性研究参考文献

　　第 2 章 农民工社会保险问题的基本认识

　　2.1 农民工社会保险构建的理论基础

　　2.1.1 社会排斥理论

　　社会排斥理论最初研究的是个人如何在劳动力市场和社会保险中受整个社会的排斥，感觉到自己缺乏归属感[12]。Baumeister 也认为社会排斥使人们的归属需要不能得到满足[13]。他们因贫困、缺乏学习能力等而被歧视，不能平等的参与社会竞争、处于社会的边缘。社会结构、社会文化、国家政策以及意识形态等因素都可能造成社会排斥[14]。从成因上划分，社会排斥可以分为结构性社会排斥和功能性社会排斥。我国农民工状况更符合功能性社会排斥的特点，它是指被排斥个体、群体或组织因自身功能上的欠缺而处于一种被排斥的状态。

　　借助社会排斥理论对我国农民工出现的不平等现象进行深入研究和分析，从而为国家从政策层面解决农民工问题提供思路和指导作用。使国家在制定政策、完善机制时能够向受排斥者倾斜，从而将农民工纳入到社会保险体系中。

　　2.1.2 劳动力市场分割理论

　　劳动力市场分割理论也称双重劳动力市场模型，是指由于社会和制度性因素的作用，不同人群在获取信息和进入劳动力市场渠道方面存在差异，这使不同人群在就业部门、职位选择以及收入上存在明显差异。也就是说劳动力市场分割理论认为劳动力市场是可以分割的。

　　美国经济学家多林格尔将劳动力市场分为初级市场和次级市场两个市场，且两个市场中的劳动力是相对固定的[15]。初级市场的特征为具有较高的工资和良好的工作环境，就业稳定，可以得到更多提升的机会。而次级市场表现为较低的工资以及相对较差的工作环境，就业不稳定，几乎得不到提升的机会等。我国学者也将劳动力市场分为两级：一级市场和二级市场。一级市场就业稳定、工作条件好、工资福利高。二级市场多为进城务工的农民，这一群体受教育程度普遍偏低，社交面窄，缺乏必要的劳动技能，这客观上阻断了其进入一级市场[14]。社会普遍认为受教育少的人培养潜力低，只能留在一级市场的末端以及二级市场上。

　　二级市场主要由中小企业雇主组成，产品需求频繁变动，企业不会花太多精力去挖掘内部劳动力市场，其工资由市场劳动力供需状况决定[14]。这种市场分割使城镇职工和农民工在待遇方面存在很大的差距，并且我国的低素质劳动力一直供过于求，因此农民工的工资普遍不高，福利相对来说较低。这导致农民工缺乏参加城镇职工社会保险必要的经济基础。

　　2.1.3 公平和效率理论

　　庇古的福利经济学认为增加国民收入的途径之一就是将富人的收入一部分转移给穷人，因为，随着收入的增加，货币的边际效用递减，而社会保险作为一种收入再分配的手段，可以将集中起来的一部分财富补偿给穷人，从而使穷人受益。福利经济学有关公平福利的理论是世界上大多数国家社会保障的核心和基础。

　　目前，农民工社会保险的缴费水平大大低于城镇的平均水平，如果只从公平原则出发，将他们与城镇居民的社会保险待遇拉平，这会降低城镇居民的社保水平，分享他们对社会保险账户的高贡献，从而抹杀他们的积极性，这违反了公平和效率原则[16]。

　　社会保险从其本质上而言，是一种权利和义务相对等的关系，但是，就农民工社会保险而言，表面上看，他们缴纳的保费没有城镇居民多，实际上，他们为城市的现代化建设做出了很大的贡献，理应享受到相应的社会保险。公平和效率间的矛盾实际上说明了公平和效率间存在着一种替代关系，即公平不得不舍弃效率，舍弃一定的公平才有可能取得效率[17]。社会保险作为一种准公共产品，既要注重效率，更要注重公平，在一定效率的情况下，必须以公平作为其出发点和归宿点。农民工社会保险的公平性是其可持续发展的必要前提，社会保险应该消除其因意外、灾难、疾病等因素导致的社会不公平，消除他们的后顾之忧，让他们公平的参与竞争，做到“起点公平”和“过程公平”，至于“结果公平”就要看农民工自身的能力，政府无需提供相关制度保障。

　　2.2 农民工社会保险的责任主体界定

　　我国采用的是保险型的社会保险制度，强调的是政府、用人单位和个人共同参与，并按一定比例分担责任，这也是实行保险型社会保险制度国家的通行做法。但是与国际上立法先行来拉开社会保险改革大幕的国际惯例不同，我国在社会保险制度改革时，并没有进行全面的规划和设想，基本上是“摸着石头过河”，边改革边总结的，这就导致对社会保险的定位和目标选择经常发生变化。我国的社会保险制度改革不仅存在着对过去和历史的依赖，还存在着对现实的依赖。这种“双重”路径依赖导致了双轨制长期存在，社会保险各责任主体的责任很难得到明确界定和受相应制度及法律法规的约束。这导致各责任主体的“寻租”行为，使得政府将部分责任向个人和企业转嫁，而企业和个人将部分他们应该承担的责任向政府转嫁。因此，在社会保险制度构建中，必须要明确界定政府、企业和个人的责任，最好是以法律的形式进行规范化。

　　2.2.1 中央及地方政府对农民工社会保险的责任

　　根据经济学理论，由政府提供公共产品比市场提供更有效，社会保险制度作为一种准公共产品，在政府的支持和推动下可以得到更好更快的发展。所以，政府在社会保险制度构建中应承担起主要责任。但是，目前中央政府和地方政府在社会保险中的责权划分不明确且不合理，主要体现在两方面：一是全国统筹和省级统筹的目标不明确，社会保险没能形成一个合理的层级分布，使社会保险长期处于较低的市县级层次上；二是在目前财政分权的情况下中央和地方政府的财权与事权划分不对称，不能很好地体现谁负责、谁出资的效率原则，如中央政府对地方政府下达了一些命令，却不提供相应的资金支持[18]。因中央政府和地方政府的资源和优势不同，所以应合理划分各级政府的社会保险责任，建立农民工社会保险的责任分担机制。

　　2.2.1.1 中央政府要做好制度设计工作

　　毫无疑问，我国现行社会保险体系还存在很多问题，而其中的很大一部分是由社会保险制度设计的缺陷和不合理所导致的，因此，急需克服这些缺陷，改善我国的社会保险制度，设计一个更加合理的社会保险制度。而在宏观把握以及整体规划上中央政府明显优于地方政府，因此，这项责任理所当然应由中央政府来担当。中央政府在设计农民工社会保险制度时应考虑以下几个因素：

　　首先，从规避地方政府、企业、农民工个人等“经济人”消极行为的角度出发，必须建立中央统筹的农民工社会保险制度。这样有利于地区间、企业间公平竞争；有利于农民向城镇转移，加快城市化进程；有利于建立全国统一的社会保险制度。

　　其次，从制度设计的技术层面出发，要注意农民工的特点和发展趋势：一是农民工工资收入低，参保能力有限，应从实际出发，实行低费率，尽量减少农民工个人的缴费；二是农民工流动性大，应尽量使社会保险能够在不同城市和城乡间方便地转移接续，并保证在这过程中合法权益不受侵害，这是目前急需解决的一个问题，已成为我国社会保险发展的瓶颈；三是农民工社会保险的城乡衔接问题，毕竟城乡统筹的社会保险模式是未来的大方向。

　　最后，中央政府设计的农民工社会保险制度应该对各地方政府根据其自身特点构建农民工社会保险制度起到一个指导性作用。使该制度能够促进我国经济发展，有效调节收入分配，缩小城乡贫富差距。

　　中央政府除了设计这样一个农民工社会保险制度，吸引更多的企业和农民工参与到此制度中来，保障农民工的基本保险外，还应该加强对社会保险的监督和管理并提供相应的财力支持。

　　2.2.1.2 地方政府要在区域统筹基础上提供具体的方案

　　地方政府要在中央政府的指导下，根据本地的经济状况以及农民工的特征来设计具体的实施方案，并提供配套服务，从而为农民工社会保险搭建一个技术上可行，政策上有保障的平台。由于农民工群体的复杂性，单一的社会保险方案可能很难满足不同类型的农民工的需要[19]。因此，地方政府应根据各地的情况，为农民工设计适合本地发展的方案。

　　例如，将农民工社会保险的缴费比例和缴费基数分成不同的档次，以满足农民工对社会保险的多样性需求。同时，在方案中应明确各主体对社会保险的缴费责任。韩克庆根据“中国农民工社会保护研究”课题组的资料对农民工社会保险的缴费责任分析后，提出三种缴费方案[20]：

表 2.1 农民工社会保险缴费方案

　　不管在哪种缴费方案中，农民工的缴费比例都比较低，大约占总体责任的 25%，这样的缴费比例对农民工来说应该可以承受，且比较合理，三种方案不同的是企业和政府承担责任的比例不同。各地政府可以参照这三种方案来设计最适合本地情况的方案，要是政府在正常的开支范围内可增加对农民工社会保险的开支，那么政府可以多承担些责任；要是增加企业的缴费比例不会影响到企业的正常经营和农民工的就业，那么企业可多承担些。但是，在目前农民工收入水平相对较低的情况下，政府在设计方案时应本着农民工缴费比例较低的原则。

　　针对农民工流动性强的问题，地方政府也应注意提供相应的配套服务，如规范转移信息，简化转移手续，提升为农民工办理社会保险关系转移的服务质量，使农民工进出社会保险的通道顺畅，积极引导农民工在转换工作时转保而不是退保。为此，地方政府需要在技术上为农民工建立一个社会保险转移平台，以解决农民工社会保险的便携性问题。地方政府还应对农民工社会保险基金的投资管理出台具体可行的政策法规，保证基金的保值增值，从而增加对农民工的吸引力，使农民工社会保险做到有法可依，并且加大相应政策法规的执行力度。

　　但是，我们也应注意在强调政府对农民工社会保险的主体功能时，也应防止政府职能的扩大化，避免使政府成为无所不能的“全能选手”，这会对政府产生很大的压力，同时也不利于农民工社会保险制度的构建。郑功成在《论社会保险财政问题及其政策取向中》中，通过国外的实践经验分析指出社会保险的建立及发展离不开国家财政的支持，但若国家财政承担过大的责任，社会保险就可能陷入支出——税收膨胀，出现财政危机的恶性循环。所以在构建社会保险制度时，也要避免政府承当过大的责任。

　　2.2.2 企业对农民工社会保险的责任

　　企业在社会保险中的责任主要有两个方面：一是为员工缴纳社会保险费，二是为员工提供职业年金。然而，由于目前我国的社会保险缴费率相对较高，企业的用工成本增加，为了降低成本，企业漏缴、少缴，不给农民工参加相应的社会保险的现象十分普遍。至于职业年金，虽然已推行多年，但由于我国实行的是自愿原则，这对企业缺乏约束力，到目前为止，仅有一小部分企业为职工建立了企业年金，而且补充的还只是养老保险金，对农民工而言企业年金更是遥不可及。虽然企业可以选择不为农民工建立企业年金，但是企业有责任为农民工办理基本的社会保险。

　　我国《劳动法》第 72 条规定“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。因此，企业应在此法的约束下，在中央和地方政府的引导下，根据自身的能力，自觉地为包括农民工在内的所有员工办理社会保险，这是用工企业义不容辞、责无旁贷的义务和责任。然而，现实中经常会出现由于社会保险费率较高，相关的制度和法律的约束力不强，导致用人单位逃避为农民工办理相应的社会保险，用人单位这种逃避责任的做法也是我国农民工社会保险缺失的重要原因之一，为此，企业应增强社会责任意识，主动为农民工办理社会保险。

　　2.2.3 农民工自身的责任

　　虽然各地政府出台了相应的社会保险政策，也加强了相应的监督机制，但是，农民工社会保险的参保率一直不高，这里有很大一部分原因归结于农民工自身。王冉对我国农民工社会保险影响因素进行实证分析，得出农民工的个人特征对其参加社会保险的影响十分显着。农民工的受教育程度、收入水平和职业培训等因素对他们参加社会保险的影响程度与他们所在的行业、公司类型及区域相当[19]。

　　许多农民工有着传统小农思想，注重眼前的利益而忽视了长远的利益，认为“天边的凤凰不如到手的麻雀”，钱只有在自己的口袋里才是最安全的。2002-2004 年，赵立航对广东省农民工进行调查，当问及他们是愿意“企业每月为自己多发 100 元工资”

　　还是“每月为自己多缴纳 200 元的社会保险”时，73%的农民工选择了前者[16]。对农民工来说，他们往往更关心工资收入和工作机会而忽视了长远的社会保险。如果参加社会保险需要自身负担一定比例的费用，有些农民工可能出于现实的考虑而不愿意支付这部分自认为不必要的开支。其一是缴纳社会保险减少了现有的现金收入；其二是担心社会保险收不回来；其三是怕失去工作机会，在用人单位不主动为他们参保的情况下，他们不敢主动向企业争取社会保险。

　　虽然农民工的文化素质在不断提高，但是由于他们文化程度有限，并不是十分认同和理解社会保险制度，更谈不上维护自身权益了。为此，农民工有必要进一步加强自身文化修养，增加对社会保险的理解和认同，提高自身的维权意识。

　　2.3 基本结论

　　2.3.1 参加社会保险是农民工的诉求

　　一方面，农民工在城镇就业与生活会遭遇各种与城镇居民相同的社会风险，首先，农民工会遭遇疾病风险，虽然大多数农民工为青壮年，但他们往往从事高强度的工作，饮食、居住等生活条件比较差，所以发生疾病的概率较高。其次，农民工面临养老风险，农民工年轻的时候在城市务工，当他们年老而不能继续在城市务工时就不得不回乡，这就相当于农村把年轻劳动力输送给城镇，而城镇在使用完他们的劳动力后就退还给农村而不为他们提供相应的保障，这种城乡间的交换显然极度不公平，农村为城镇承担了赡养老人、输送年轻劳动力的社会责任。并且现行农村养老保险制度尚不健全，保障水平还很低，城镇和农村养老保险的待遇差距很大，这对农民工来说也是不公平的。再次，农民工会遭遇工伤风险，很多农民工进城后从事的是城市居民不愿意从事的工作，比如制造业、建筑业、餐饮业等，这些行业危险性相对较高。李群等人对北京、上海、浙江、广东等 10 个省、市的农民工进行抽样调查发现农民工从事这三个行业的比例就占 62.8%，此外还有一些从事家政服务业和其他行业[21]。这些行业的工作性质使农民工面临着更高的社会风险，故他们对社会保险有着更为强烈的诉求。

　　另一方面，传统的家庭保障和土地保障的保障功能弱化，致使农民工面临着严重的生活问题。为此，出于农民工权益和生活的需要，需要完善相应的社会保险体系，让他们参加相应的社会保险来保障他们的生活[22]。

　　2.3.2 建立农民工社会保险体现了公平和效率原则

　　在中国城市化进程中，农民工走在了前列，他们大力参与现代产业和现代服务业的建设，充当城市化进程的先锋，是推动城市化进程的“加速器”。但是，由于种种原因农民工不能像城市人一样分享经济发展的成果，其社会保险的缺失就是其中的一种表现。他们为社会的建设付出了很多的努力，参加社会保险是他们的权利，为他们建立符合他们的社会保险制度体现了公平和效率的原则。

　　社会保险作为准公共产品，是为所有公民分担生活风险、提供安全保证的，以使其避免因意外事件的发生而陷入贫困。这说明为农民工建立相应的社会保险制度，让他们参加到社会保险系统中是社会保险的应有之义，也更好的体现了社会保险的公平性。况且农民工已经成为一个很大的群体，如果他们的基本权益得不到很好的保障，将会对社会的稳定造成一定的影响。

　　2.3.3 建立农民工社会保险是城乡社会保险一体化的制度基础

　　从国外发达国家的社会保险发展历程看，几乎每个国家城乡社会保险制度的建立都不是同步的，都经历了从城市到农村，逐步完善，逐步接轨的过程。在此过程中均出现了农业人口向城镇转移和集中的现象，中国也不例外，在城市化进程中出现了大量农村剩余劳动力向非农产业转移的现象。由于我国城乡二元结构的存在以及社会保险基金匮乏等原因，农村社会保险制度的建立和完善以及城乡社会保险制度的接轨必然要经历一个较长的时期。

　　农民工是在社会经济结构转型中出现的群体，他们的出现成为了连接城乡社会保险制度的纽带。农民工一旦彻底完成城镇化过程，成为了城镇居民，将减少农民的数量，使农民的人均耕地面积增加，进而通过扩大经营规模来提高收入，这不仅可以为建立和完善农村社会保险提供资金支持，缩小城乡间的差距，而且也为城乡社会保险的一体化创造了有利的条件。