第一章 绪论
1.1 研究的目的和意义
1.1.1 研究的目的
社会保障问题是当今中国乃至全世界最为关注的热点问题之一，而社会保险作为社会保障制度中最为核心的组成部分，它的按时足额征收是确保整个社会保障制度有效运行的前提和保证。然而社会保险欠费问题的产生，会直接导致社会保险基金收支失衡、缺口扩大，继而影响到各类社会保险待遇的后续支付，最终会制约社会保险乃至整个社会保障制度的可持续发展。
以上海市松江区为例：2012 年，全区欠缴城镇职工基本养老保险费的企业为215 户①，当年欠费合计 468.49 万元；2013 年，全区欠缴城镇职工基本养老保险费的企业为 302 户，当年欠费合计 446.07 万元；2014 年仅上半年，全区欠缴城镇职工基本养老保险费的企业为 323 户，当年欠费合计 457.19 万元，已经超过2012 年和 2013 年全年的欠费金额。到了 2014 年年底，全区城镇职工基本养老保险费的当年欠费和历年欠费分别已达 668.78 万元和 525.95 万元，欠费合计为1194.73 万元，所欠金额足可以支付松江区十分之一的退休职工一个月的养老金。由此可见，进一步研究和治理社会保险欠费问题，确保社会保险费的应收尽收，是维护社会保险基金安全、缩减支付缺口以及保证社会保险制度平稳运行的重要举措。
正是基于这样一种目的，本论文以上海市松江区为例展开分析研究，意在通过观察近几年社会保险征收机构的工作开展情况，特别是《社会保险法》贯彻实施后落实依法征收的执行情况，并在此基础上，通过对辖区内企业社会保险欠费问题的现状和成因进行深入分析。然后，通过比较和借鉴国内外社会保险费征收的先进做法和经验，最终为松江区企业社会保险欠费问题的治理提出合理可行的建议与对策，同时也希望能为改进和完善松江区乃至上海市的社会保险费征收体制提供一定的参考和指导。
1.1.2 研究的意义
选取该课题进行研究的意义如下：
（一）有助于社会保险征收机构深化对企业社会保险欠费问题的认识，从而提出或制定有针对性的政策，用以杜绝企业拖欠社会保险费的现象。企业拖欠社会保险费，绝不仅仅是单纯的欠费问题，它所反映的是社会主义市场经济体制的改革和发展过程中所面临的一系列社会和经济问题。本文通过对企业社会保险欠费问题的进一步深入分析和探索研究，深化对欠费问题的认识，从而帮助社会保险征收机构制定出更为有效的政策来杜绝欠费现象。
（二）为改进和完善松江区社会保险征收体制提供一定参考和指导。近几年，为了适应日益严峻的征收形势，社会保险征收体制也在不断地发展和变化。本文以企业社会保险欠费问题为切入点，分析总结了松江区的社会保险征收机构在开展征收工作中的经验和不足，同时也充分学习借鉴了国内外相关机构在社会保险征收工作中的先进做法和经验，为社会保险征收机构改进和完善社会保险征收体制提供一定参考和指导。
（三）以社会保险征收体制改革为入手，加快推进社会保险制度改革。通过加强对企业社会保险欠费问题的成因分析和治理研究，能够加快推进社会保险征收体制改革，继而能带动整个社会保险制度的全面深化改革，为进一步完善社会保障体系的宏伟目标奠定基础。
1.2 文献综述
1.2.1 国内研究现状分析
自上世纪 80 年代以来，我国政府进行了一系列社会保险制度改革，城镇职工基本养老保险确立了社会统筹与个人账户相结合，国家、企业和个人三方面共同负担的多层次养老保险制度的基本架构，有效推动了我国的社会保险制度不断的向前发展。在中国的社会保险制度改革之中，中央和地方政府对参保主体、社会保险费率、基金投资范围、养老金计发办法等都作了较为详细的规定，但对社会保险费的征收体制却并没有进行统一规划，对征收管理部门也没有作出明确规定。1999 年 1 月，国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，其中条例规定：
社会保险费的征收机构可以由省、自治区、直辖市人民政府规定，既可以由税务部门进行征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构进行征收。这就造成了中国社会保险征收体制“各自为政”的局面，有些地区的社会保险费由税务部门负责征收，有些地方则是由社会保险经办机构负责征收。甚至在一些省级统筹都没有实现的地区，同一省份所下辖的不同县市，它们的社会保险征收机构都各不相同，比如广东省：该省省会广州市的社会保险费由税务部门统一征收，而经济特区深圳市则是由当地的社会保险经办机构负责征收社会保险费。中国这种由两个征收主体并行的征收体制一直延续到今天，直至2011 年 7 月 1 日起《社会保险法》的正式实施，仍旧没有明确规定社会保险费的征收机构，而仅仅在第五十九条中提到“社会保险费实行统一征缴，实施步骤和办法由国务院规定”.
截至目前，在省一级的行政区划层面上，全国①仅有 14 个省级行政区以及新疆建设兵团由社会保险经办机构负责统一征收社会保险费，其余各省级行政区则依旧处于两种征缴主体“各自为政”的状况，所辖的不同县市之间，或由社会保险经办机构负责统一征收社会保险费，或由税务部门统一征收社会保险费，或依照险种的不同由社会保险经办机构和税务部门共同征收社会保险费。至于上海市的社会保险费，是统一由当地的社会保险经办机构--上海市社会保险事业管理中心及其所属的各个区（县）分中心负责征收的。
国内学者对社会保险费的征收问题也进行了多方面的研究。刘成华、朱涛和马卫东在《社保费征缴工作存在的主要问题、建议和措施》一文中，以江苏省徐州市为例，对社会保险征收过程中的工作情况进行了调查，归纳出在社会保险费征收中存在老企业亏损、缴费存在困难；部分企业领导怕“税”不怕“费”,不愿缴纳社会保险费；破产企业和转制企业欠费难以追缴；法制不健全、执法依据单一；挤占挪用社会保险费现象严重；权责划分不清；税务机关对社会保险费的征收工作重视程度不够；管理方法有待进一步改善；社会保险制度覆盖范围不够广泛；社会保险费的缴费基数核定不实等问题。针对这些问题，文章提出了八个方面的意见：一是建立激励机制和目标责任制，改变“费软税硬”现象；二是完善监督机制，实行相关部门联动；三是加强宣传，营造良好的企业缴费氛围；四是加大清欠力度，减少欠费；五是重新界定相关部门的权限，明确各部门的职责；六是加快社会保障方面立法步伐，强化征收管理措施；七是规范社会保险缴费基数，确立以企业申报为主，税务部门利用自身征管优势进行管理的征管模式；八是全面推进社会保险扩面工作，拓宽基金来源渠道。
王飞在《中国社会保险费征缴管理体制的问题与建议》一文中，阐述了中国社会保险费征收的历史沿革、现状、国外情况，并对两个社会保险征收主体的利弊进行了详细分析，最后提出了解决问题的建议和对策。他认为，中国的社会保险费征收管理体制主要存在四个方面的问题：一是社会保险征收机构不统一，增加了工作协调的难度；二是增加政府的管理成本，降低行政管理效率；三是社会保险征收管理和经办管理相脱节，参保人权益受到损害；四是难以适应就业形势多样化发展的需要，不利于社会保险扩面工作的开展。因此，扩大社会保险参保缴费覆盖面的重点是灵活就业人员和农民工等群体，但由于这部分人群存在人员分散、就业灵活、流动性强的特点，征收部门难以有效征收社会保险费，无法满足这一群体参保缴费的需求，影响了社会保险扩面征收工作的推进。
王军在《论我国社会保险费征收的主要问题及对策》一文中认为，社会保险费征收成本大、制约手段少。一方面，社会保险经办机构承担着社会保险事业的全部基础性、事务性工作，无论是前期的社保登记、企业及个人账户的建立、缴费申报申报的审核，还是后期的缴费情况汇总、记账和稽核，都需要大量的人力、财力和物力。而经办机构与税务部门之间，出于自身利益和眼前利益的考虑，相互推卸工作责任、争抢手续费等情况时有发生，部门之间的协调耗费了大量的精力。郭伟、黎玉柱、罗云则从目前我国企业社会保险费负担过重的角度阐述了发生社会保险欠费现象的原因。他们在《我国企业社会保险费负担的承受能力探讨》一文中提出，我国企业的社会保险费负担较重，已经远远高于世界的平均水平。
这一较重的缴费负担会增加企业的用人成本，挤占经营的利润，继而影响企业的市场竞争力。因此，很多企业选择了逃避、迟缴或拒缴社会保险费，致使社会保险费不能做到按时足额的征收，严重影响了各地社会保险基金的收入。
综上所述，我国的社会保险征收体制尚处于起步阶段，对社会保险费征收问题的研究主要集中在社会保险制度的不完善、社会保险征收体制的不健全、征收工作缺乏法律依据、企业社会保险费负担较重等方面，而这些，也恰恰是解决松江区企业社会保险欠费问题的切入点和突破口。
1.2.2 国外研究现状分析
许多学者对世界上其他国家的社会保险征收体制进行了深入的研究，通过他们的调查研究发现，世界上的许多国家在社会保险征收工作中都存在着比较严重的逃费欠费现象。根据陈伟诚、郭席四在《逃费：中国社会养老保障制度的困境》一文中引用的相关统计数据显示，部分拉美国家大约有 50%-60%的社会保险费欠缴情况。世界银行在其报告中指出，当年津贴和缴费额没有多大关系时，人们就会逃避向强制性养老计划缴费。国际劳工局则指出，人们把社会保障提供的津贴看得很遥远，趋向于低估他们自己的风险。这分别从社会保险缺乏一定的激励机制和人们参保意识不强两方面指出了产生社会保险欠缴问题的原因。
Colin Gillion 和 John Turner 等国外学者认为，在社会保险费的征收过程中，企业雇员逃费的原因很多，比如个人短视、贫困或临时性的财务困难、对待遇回报的期望较低、高收入费率与其他社会制度的比较、通货膨胀、待遇资格宽松、管理者对逃费的态度等。雇员可能希望参加社会保障制度，但是可能由于匿名和负面影响，以及对政府的不信任，所以不愿揭露雇主欠缴社会保险费的事实。雇主欠缴社会保险费的原因主要是出于节约企业运营成本，通过不缴或少缴社会保险费来降低劳动力使用成本，并且雇主还使用欺骗的手段使自己受益。除此之外，管理部门的腐败和不规范的缴费纪录在一定程度上也有可能影响企业和雇主的逃费欠费行为。
吕学静在《现代各国社会保障制度》一书中，对世界上 10 个国家的社会保险征收体制进行了详细的阐述。以美国为例：美国的社会保险征缴过程中存在的突出问题主要是机构重叠，造成管理成本上升。各个联邦和州都有多个部门和办事机构来从事社会保险的管理和服务工作，多头管理、机构重叠，导致管理成本大幅度上升。针对几乎是一个项目一个管理的现状，有人已经提出要实现工伤保险和医疗保险管理和服务并轨的建议。1994 年社会保障署已经从健康和公共服务部分离出来，独立行使管理职权，美国的社会保障管理体制发展到了不得不进行改革的地步，出现朝统一和精简的方向发展的趋势。
郑秉文、房连泉在《社会保障供款征缴体制国际比较与中国的抉择》一文中提到，自 20 世纪 90 年代以来，受拉美社保私有化改革的影响，许多中东欧国家进行了结构性的社保体制改革，社保供款由社保部门负责征收，但随着社保体制的进一步改革，又有许多国家开始向“代征”模式过渡，社保部门或全部或部分将征收社会保险费的行政职能移交给税务部门，中东欧的部分国家社保部门与税务部门的行政管理比较落后，面临着管理现代化改革的挑战。在社会保险征收体制转型的最初 10 年内，各国取得的改革成效不尽一致。
就西方国家在社会保险费征收工作中的问题及对策来看，我们可以充分借鉴的是，这些社会保险的征收制度建立起了一套完善而独立的执行与监督机构。这些监督机构的权力范围不但涉及社会保险的方方面面，也同样对商业保险起到监督作用，并与工商、税务等职能部门有机地结合在一起，对经济的发展起到宏观调控的作用。而且由于发达国家的法制化程度比较高，西方各国普遍通过国家立法，把社会保障体系纳入其整个社会经济体制之内，使其具有制度上的合法性。
根据目前我国的实际情况来看，值得我们借鉴的经验主要有：要以渐进方式使社会保险制度覆盖全社会，要建立政企分开的社会保障管理体制，社会保障水平的确立要充分适应我国的生产力水平，要依靠强有力的法律保障来征集社会保险基金。
1.3 研究内容和研究方法
1.3.1 研究内容
按照《社会保险法》的规定，在松江地区参加就业的职工，无论是本市户籍还是外省市户籍、农村户籍还是城镇户籍，都应当参加上海市城镇职工社会保险，由用人单位和职工共同缴纳社会保险。在这其中，机关、事业单位的从业人员，其社会保险费的单位缴纳部分由政府的各级财政负担，基本可以排除拖欠社会保险费的可能；而企业的从业人员，其社会保险费的单位缴纳部分由企业自行承担，而这些企业，尤其是一些中小企业，由于生产经营成本高、财务资金困难等种种原因，都存在或主动或被动拖欠社会保险费的可能，试图通过欠费来达到其节约人力资源成本、扩大利润空间的目的。
基于以上情况，本论文主要在上海市城镇职工社会保险的制度范畴内，通过对松江区企业社会保险欠费问题的分析研究，以期能为改进和完善松江区乃至上海市的社会保险征收体制提出合理可行的建议和对策，从而有效治理社会保险欠费问题。
1.3.2 研究方法
本论文主要采取以下研究方法：
（一）文献法。根据研究内容大量收集、整理国内外相关文献资料，并充分依托上海市社会保险事业管理中心的管理信息系统和有关统计报表采集相关数据。通过对文献资料的研究了解企业社会保险欠费问题的研究现状和不足，从而为本文的分析研究提供理论基础和数据支持。
（二）比较分析法。在广泛调研资料的基础上，采用比较分析法剖析松江区企业社会保险欠费问题的成因，并将松江的情况与国内其他省市以及国外的征收工作情况进行比较分析，找出问题产生的深层次原因，继而提出相应的解决方案。
（三）实证研究法。通过自身这几年在社保系统的工作实践，将松江区近几年导致企业社会保险欠费问题的主要原因进行了归纳总结，并在开展日常工作的同时对社会保险征收机构的相关工作人员、部分欠费企业的负责人或在职职工进行了深入访谈，帮助本人进行思考和研究，并最终提出有意义的建议和对策。
（四）定量分析法。通过博弈分析、计量分析、建立模型等方法，对近几年松江区企业社会保险欠费情况的一些数据加以分析研究，从而更科学更直观地论证企业社会保险欠费问题的影响以及成因。
（五）定性分析法。在分析企业社会保险欠费行为对企业和职工造成负面影响等方面，本文采用了定性分析法，辅以实例加以说明。
1.4 论文的创新点
本论文主要有以下几点创新：
一是合理运用分析模型进行论证。本论文在对企业社会保险欠费问题进行现状分析和成因分析时，能够合理运用分析模型进行科学直观地分析论证，如：运用博弈分析模型解释社会保险征收机构和欠费企业的行为选择，运用收支平衡模型论证企业欠费行为对社会保险基金安全的影响，运用线性回归模型论证缴费成本高是导致企业选择欠费的成因之一。
二是在论证企业社会保险欠费对社保基金造成影响的同时，也就欠费行为对企业和职工个人的负面影响进行了分析论证。以往的文献研究，关注的主要是社会保险欠费对社会保险制度和社会保险基金的不利影响，而本论文同时也采用实证分析就欠费行为对企业的风险以及对职工个人的权益损害进行了论证，继而为提出“多方参与、共同治理”的对策埋下伏笔。
三是充分运用了社会治理理论论述和治理企业社会保险欠费问题。企业拖欠社会保险费，绝不仅仅是简单的财务问题，它的产生，也正是当今中国在政治、经济、社会等方面全面深化改革的形势之下的一个缩影。因此，运用社会治理理论进行分析研究，不仅能为企业社会保险欠费问题的治理提供理论依据，也是本论文的创新之点。
