政府地方债务审计困境研究引言

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　　【题目】地方政府债务审计问题探究
　　【第一章】政府地方债务审计困境研究引言
　　【第二章】地方政府债务审计理论
　　【第三章】我国地方债务审计现状分析
　　【第四章】政府地方性债务审计存在的问题及原因分析
　　【第五章】完善我国地方政府债务审计的对策
　　【参考文献】中国地方政府债务审计优化研究参考文献
　　
　　1 引言
　　
　　1.1 研究背景和意义

　　1.1.1 研究背景。

　　2008 年 10 月，冰岛爆发金融债务危机，这个曾经人均收入世界第四，"世界上最幸福的国家"瞬间经济奔溃，失业率一路飙升，冰岛三大银行全部宣告破产，从而引发严重的主权债务危机。2009 年 11 月，曾经是这个世界土豪之乡的迪拜酋长国决定将其债务偿还时间再次推迟 6 个月。由此世界范围内的多米诺骨牌效应连续展开，首当其冲的便是世界文明古国希腊，之后蔓延到整个经济体系相对自由、民主、完整的欧洲大陆。2011 年 8 月，意图主宰世界经济霸主地位的美国迫于巨大的政府赤字压力，不得不连续提高债务上限……一连串债务危机让身居地球村，与世界债务联系日益紧密的中国再次处在风口浪尖的关口。

　　而在国内，从 1994 年开始，我国正式启动新一轮的税制改革，这次改革的重点是重新划分中央和地方的财政权利。这次改革的重大意义是中央赋予地方更大的财政自主权，当然相对应的是地方财政也担负了更多的责任。为此当年新增的《预算法》还特别强调"地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不得列赤字".

　　这次税制改革不久，因为监督机制及其地方经济发展速度过快等原因，各级地方先后很快就面临程度不同的资金不足问题。但因为有《预算法》的"不得列赤字"的紧箍咒，各级政府的资金问题或隐或掩或少，至少在表面上并不成规模。这种状况一直持续到 2009 年。2009 年在经历金融危机后，中央政府为刺激经济而提出的 4 万亿经济刺激政策，我国地方政府为了配合中央政府这一政策，地方政府债务的规模开始急剧膨胀。按照这个刺激计划，2009 年之后，有中央政府出面，替地方政府代发 200 亿的地方政府债券，由于经济发展需要，2012 年中央出台规定更是将地方债券的额度提升至2500亿元，而在2013年这一数额甚至已高达3500亿。但如此大规模的发行债券，依然无法满足地方政府的资金缺口，于是地方政府就联合各方通过各种途径募集资金，比如向当地银行借贷款，或者干脆就以参股各种投资平台等。虽然这种做法成功规避《预算法》中"地方政府不得自主发行债券"的规定，但同时因为债券身份模糊，债权划分困难，更重要的是让地方政法的财政监督更加困难，任由其发展下去，势必会造成跟大的金融安全事件。

　　各级地方政府的这一现状，中央当然不会坐视不管。国家审计署也对此进行了审计，并且公开了两次审计结果。第一次是在 2011 年也即中央替地方代发债券两年后进行的，当时国务院办公厅发文提出："要将地方债务审计项目当做审计工作重点",之后审计署跟进，与地方政府合作部署审计方案。这次审计结果在 6 月份予以公布，数据显示，截止到 2011 年，中国各级地方政府的债务总计 10.72 万亿元。虽然此次审计是 1979 年到 2010 年中国省、市、县三级政府的债务，但是根据这一数据我们可以看出地方政府的债务远远高于中央代替地方发行的债券。

　　第二次的公布的结果来自全国 36 个地区（包括全国 15 省，省会城市，直辖市和市辖区），审计结果表明，截止到 2013 年，地方政府债务已经达到 17.89 万亿元人民币。远远高于 12.38 万亿中央政府性债务，最值得我们注意的是其中 9 个省会城市的债务率竟然超过了 100%.

　　1.1.2 研究意义。

　　（1）理论意义。

　　一方面对地方政府债务审计的研究，必然包括对各级地方政府的债务数量、计算方式、历史记录、债务数据历史披露等问题，这本书就属于审计学研究的范围。因此，从结合自身所学的知识，从审计的角度分析地方政府债务问题，探寻地方政务债务的规模、结构、监管机制等，将大大推动审计理论知识同审计实践的结合。另一方面，地方政府债务审计是政府审计也是审计学不可分割的一部分，对其的研究，不仅推动审计理论和实践的结合，也是对审计理论的完善。

　　（2）实践意义。

　　各级地方政府的债务审计，关系到国际经济安全、社会稳定和民生改善。而对其进行深入研究，针对研究中出现的问题，提出相应的改善建议，有助于发挥审计的"免疫系统"之功能，也有助于更好对其实施监督。同时也有益于防治腐败，促进经济社会科学发展、积极推动完善国家治理。

　　1.2 研究综述

　　1.2.1 国内研究现状综述。

　　（1）国内关于地方政府债务研究现状。

　　财政科学研究所研究员刘尚希对政府债务与财政风险管理有过专门的研究。

　　2004 年，刘尚希主要是从完善财政制度方面规范各级地方政府的债务问题。他指出财政政府债务与企业债务不同，政府债务在完善政策下，几乎不存在转移或者分散风险是事情。所以企业可以采取多种措施管控财政风险，但各级地方政府要规范债务风险，最主要的方法的就是完善制度和监督机制。

　　寇铁军、张海星（2004 年发表的论文）则认为，在各级地方政府的债务审计问题上，要想降低财政风险，保持经济整体良好运行，最重要的是建立、完善地方政府债务风险评价及预警系统，同时要有相应的制度的创立和创新。

　　裴育，欧阳华生（2007）从各级政府债务的数据，从审计理论的角度，不仅创建了地方政府债务风险体系，而且还对政府债务的一般性政府风险管控流程，及重点环节，预警系统的风险区间及相应指标给出了相应的建议和意见。

　　张晋他（2006）通过分析我国地方政府债务现存状况及其外部环境，根据中国现存的制度和法规现状，论证了发行地方政府债务的可行性。从而得出结论，现阶段中国以初步具备发行地方债的条件和空间。

　　石秀红（2007）则从我国各级地方政府举债的成因上入手，论述了地方政府举债的积极效果。因为在当前制度下，银行特别是国有银行可以对地方债形成软约束力，在此背景下，地方债是持续发展地方经济的大前提。

　　时红秀（2010）还在此基础上，分别对地方政府债务的数量、来源、不当使用后引起的风险等进行了研究，并给出了相关建议出路：建立完备的监督机制和制度化的问责机制，将地方政府债务信息公开，接收全社会的监督，同时结合金融机构资金破产清算和地方政府监督，规范管理地方融资平台。

　　樊丽明等编写的《中国地方政府债务管理研究》（2006）详细论述了中国各级地方政府债务管理现状，并对地方债务审计给予了相关评价。书中从中国目前的经济发展现状以及地方政府在高度增长的城市化和信息化的道路上所处的角色，以及各级地方政府在公共品特别是基础设施等的供给和建设的前提下，以财政学特别是审计学和经济学等相关理论知识，首先肯定了地方政府债务的必要性和有益性，同时也指出了地方政府债务存在的潜在风险，最后得出"地方政府债务存在较为突出的弱动力的管理问题"的结论。

　　马海涛，秦强（2009）的研究则认为，虽然我国地方政府债务在各方面取得了积极效果，但我国由于监管和信息化发展不统一等原因，政府性债务存在明显融资数量超额、融资平台发展过快的问题，要想各级地方经济健康持续下去，这种状况必须通过建立完备的监管体系和多元化的融资渠道等措施来辅助运行。

　　徐倩旻（2013）论述了地方债务在迎合中央政策，完善基础设施和城镇化建设，应对已经出现或潜在的金融危机和金融风险，保证地方经济稳定发展等方面发挥的积极作用。但同时他也强调，一旦出现债务危机，其相应的金融风险，经济风险和社会风险的影响也将是巨大的，严重的还可能威胁到地方及中央财政的正常运转，造成巨大的灾难性后果。

　　（2）国内关于地方政府债务审计的研究现状。

　　童仕欢，谢方，郭健（2002）结合某县具体的地方政府债务状况，从地方政府负债的构成（地方政府直接举债的显性债务、隐形债务和由担保转化而成的债务），对地方政府债务审计的方法给予了探讨。

　　刘路扬（2004）从地方政府举债的原因和历史方面出发，论述了地方债务风险可能对中央和地方造成的风险，对地方政府债务审计的必要性和可行性进行了探讨。

　　刘国胜，董德新（2005）不仅对对地方政府债务审计进行研究，还强调还应对相关部门的决策领导进行绩效考核审计，从人性防范的角度去预防地方政府债务风险。

　　肖振东（2009）强调了债务审计在财政审计中的地位和突出作用，审计部分应有充分的认识。肖振东在结合我国基本国情的基础上，指出地方政府债务审计应该是保证和促进地方政府债务管理的有效手段，他详细地指出了地方政府债务现存的四种风险表现形式，而且还给出了对应的五项具体可行的审计方法。

　　宁红伟（2010）强调政府债务审计的前提是摸清现壮，根据各地政府具体情况制定审计重点，而且地方政府债务审计应揭示和反应当地的债务风险和可能造成的影响。根据这个思路，他在前者审计的基础了，给出了相关的建议。

　　李玲、卢红柱、牟遥（2011）详细地论述了我国地方政府债务的现存状况，肯定了地方政府债务在经济发展中的积极作用，并强调透明化监督和科学化管理在地方政府债务风险上的重要作用。

　　林珑珑（2012）对地方政府债务风险预警系统做出了研究，提出了地方政府债务风险预警系统所针对的对象，并且阐述了地方政府债务风险预系统对地方政府债务风险管理的积极作用。预警系统的构成：财政预警原理、经济社会预警原理和方法，金融监测、预防和解除危机等，从而既满足了地方政府经济建设所需的资金，同时也让地方政府债务风险规避在一定合理范围内。

　　徐倩旻（2013）提出了具体的政府债务审计的改进方式，包括实行上下审计和交叉审计相结合，完善审计渠道；推动绩效审计和责任审计的统一，最大程度推动科学化审计；金融审计和财政审计必须同时进行，保证审计结果；不定期审计和专项审计常态化，保证审计的真实性；督审计和部门问责制度化，保证审计结果科学、有效。

　　丁继颖（2013）首先就我国地方政府债务目前的具体情况进行论述，分析其产生的原因，在此基础上总结了地方政府债务审计可能存在的问题，阐述了完善和建立地方债务审计系统的必要性。

　　余逸蕙（2014）详细论述了审计人员在对地方政府债务审计时应关注的重点，包括中央规定的某时间段的债务融资额度、债务资金的供需协调情况、对债务资金的使用产生的经济效益、债务资金的流向等。在此基础上，他还论述了地方政府债务风险预警机制，尤其是债务偿还机制。

　　段晓凯（2014）则从我国目前现存的地方债务问题的形成原因入手，根据具体的原因给出了相应的解决方法。针对政府本身造成的债务问题，他建议改革目前财政体系，完善政府融资政策，加强对地方政府债务的管理和监督，并将地方政府债务绩审计纳入考核机制，激励可续债务管理等；针对法律法规问题，则是完善相关的法律体系；针对管理不善问题，创建预警系统，防范地方政府债务风险。

　　1.2.2 国外研究现状综述。

　　（1）国外关于地方政府债务的研究现状。

　　亚当·斯密（1776）提出，政府举债行为可能会引起通货膨胀，大部分债务资金是用于非生产性的项目，这导致市场上用于生产的资金相对减少，其当债务超过了政府能通过市场来消化的界限之后，政府只能通过多印货币来解决政府债务危机，最终将引起通货膨胀。同时还提倡政府应该更多地利用税收政策来达到募集资金的目的。

　　大卫·李嘉图（1817）提出了李嘉图等价定理，他反对李嘉图所提出的税收政策优于政府债务制度这一论断，他认为通过税收政策来满足政府对资金的需求同样会造成通货膨胀。但即便如此，他对政府特别是地方支付举债行为持否定意见。

　　因为他认为如果债务资本不能高效用于生产领域，就会使得用于生产性支出的资本相对减少，影响社会生产性活动的进行，最终对国家宏观经济产生不利影响。

　　20 世纪 30 年代的世界经济危机的爆发，让人们还是重新审视政府债务问题，不再一味地认为政府的举债行为时有害无利的。凯恩斯主义对经济现象的各种解1政策，不应通过增加税收来满足政府对资金的需求，相反地，政府可以通过发行债务募集社会资金进行基础性项目建设，虽然这些资金并不是直接用于生产性活动，但是其带来更多的就业机会，最终拉动内需促进国民经济发展。

　　阿尔文·汉森（1941）在凯恩斯主义的基础上，提出了更进一步的补充说明。他认为政府的举债行为是最终可以拉动国内消费需求的，进而繁荣市场经济，增加就业机会。据此他提出政府在经济鼎盛时间减少公共支出，缩减政府债务预算，在经济萎靡萧条时间增加债务预算和公共开支。

　　詹姆斯·M·布坎南（1954）提出公债负担论，他首先肯定了政府债务的积极作用，能够在一定时间段内上刺激国民经济的发展。但是长远看，地方政府债务所募集的资金的确并非用于市场生产活动中去这一现实，使得地方政府债务存在其劣根性，政府的举债行为实际上是超前消费了市场的经济能力，其所引起的后果确并非由当代人承担，而是转嫁给了后代。

　　大卫·N·海曼（1990）认为地方政府为了发展当地经济，完善基础设施而举债的话是合理的。基础公共设施的使用具有公益性和全民性，提供的是公共服务，通过发行政府债务来募集资金进行此类基础性建设，其本质就是一个将基础建设成本分担到各个时代的，并且这种方法是可行的。

　　哈维·罗森（1992）提出了 "隐性债务"这一概念，他对"隐性债务"这一概念的解释就是政府现在使用并承诺在未来一段时间内支付的款项。按照这一观点，政府债务不仅仅局限于直接的显而易见的直接债务，还应该包括需要加以辨别的隐性债务。

　　威廉·伊斯特（2003）发展了"隐性债务"的观点，他收集了不同国家的政府债务情况相关资料，发现很多国家在对待政府债务的问题上都采用了一个手段，有意地实际上通过增加不是很明显的隐性债务的手段来减少账面上的直接债务，这一观点让人们对政府债务审计有了从新的判断和调整。

　　Hana polakova Brixi（1998）对地方政府债务研究最突出的贡献就是较早研究出了财政风险矩阵的观点。在这一财政分析矩阵中，他对政府债务分别从显性与隐性，直接与间接两个维度进行了系统的分类和归集。并且详细地分析了不同种类债务可能会给社会经济的发展带来何种风险。

　　（2）国外关于地方政府债务审计的研究现状。

　　Ma（2002）认为地方债务危机是可以预防的，其危机的反生也是有迹可循的。

　　中央或地方政府要想保持经济发展的持续性和稳定性，就要建立相应的科学预警机制。

　　Liu and waibel（2009）重点研究了地方政府在发生债务危机的处理，在他看来在完整的处理债务危机机制应由以三个方面构成：首先就是处理债务危机的触发机制，这是处理债务危机的第一步；其次也是最重要的处理债务危机的具体措施，概括措施即保证协调地方政府债务收支，调整和监督地方政府发债数量和其税收水平、发展水平对其的偿还能力；最后就是债务人和债券人关于利益的分配问题。

　　由上可知，国外学者对地方政府的举债行为及债务管理活动，特别是关于建立科学的地方债务预警机制，地方债务危机的处理等问题值得我们借鉴，但是由于可查文献资源不丰富，且各国经济制度、发展状况存在很大的差别，而且经济背景差别比较大，所以我们在借鉴的基础上也要发展和完善，以更好的和我国地方政府债务现状相适应。

　　1.2.3 文献述评。

　　由以上文献综述我们看到，国外的专家学者针对地方政府债务的历史起因、背景，存在的问题及其地方政府债务预警机制及其地方政府债务危机处理机制等问题进行过深入的研究。而且他们的研究也随着经济背景的发展和经济理论的发展完善而逐渐深入，在对地方债务问题的处理和风险管控等方面具有有效的建树。

　　而国内学者对地方债务问题的研究目前主要集中在经济学和财政学两大领域，其研究主要包括以下四个方面：第一，地方政府举债的历史原因，政策解图，及其所存在的正、负面作用的研究；第二，在当前形势下，中国地方债务风险预警和风险管控系统的建立和完善进行了深入细致的探索；第三以地方债务问题现状为根基，结合经济学和财政学相关理论，对由地方债务引发或可能造成的危机进行的研究，；第四，关于地方政府举债的制度约束或者监督机制的研究。以上研究设计政府债务审计研究的不多，而且研究的也不够集中和具体，主要集中在马靖昊等关于改善地方政府审计方法等的研究。

　　1.3 研究思路和方法

　　1.3.1 研究思路。

　　本文首先从文献着手，查阅先辈们对地方政府债务的研究文献，再结合实际情况试图找出我国对地方政府债务的审计工作的缺陷，最后对不足之处提出改善措施。在研究中运用实践-理论-实践的研究方法，首先通过阅读相关文献，结合实际生活情况，分析我国地方政府举债行为背后的原因以及目前我国地方政府债务所面临的问题，然后结合相关的文献资料和自己所学的理论知识，研究分析这些债务可能造成的问题及潜在的风险。最后结合我国地方政府债务现状和审计学知识，回归实践，试图找到完善的地方政府审计方法及债务危机处理，并以此达到对实际地方债务审计的知道作用。

　　1.3.2 研究方法。

　　本文主要采用规范研究方法，以经济学和财政学理论为理论基础，以国家审计政策法规为依据，对地方政府债务审计现状、问题和方式进行相关研究。本位以地方政府债务现状为现实依据，以地方政府举债的历史原因及背景为出发点，以相关审计理论为理论依据，对地方政府债务审计工作进行了全方位的剖析，并对发现的问题，可能造成的风险给予相应的建议和审计意见，对我国地方政府债务审计的实际工作具有一定的参考价值。

　　1.4 论文基本研究框架