政府地方性债务审计存在的问题及原因分析

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　　【题目】地方政府债务审计问题探究
　　【第一章】政府地方债务审计困境研究引言
　　【第二章】地方政府债务审计理论
　　【第三章】我国地方债务审计现状分析
　　【第四章】政府地方性债务审计存在的问题及原因分析
　　【第五章】完善我国地方政府债务审计的对策
　　【参考文献】中国地方政府债务审计优化研究参考文献
　　
　　4 我国地方政府债务审计存在的问题及原因分析

　　4.1 我国地方政府债务审计存在的问题

　　近年，国家发债行为逐渐引起国内专业人士的注意，开始思考其所带来的风险和对市场的促进作用，我国相关部门也开始对债务管理给予充分的重视，加强了审计机关在这方面的权利，获得了长足进步。但是就目前我国地方债务审计的特点来说，还存在着诸多不足。我国地方债务审计在实施过程中对风险的把握不到位，使得审计的职能不能充分发挥，审计职能的束缚，隐藏了债务危机的风险，提高了社会及经济不稳定的风险。具体而言，针对地方政府债务审计在实施过程中的不足，主要表现在以下领域：

　　4.1.1 审计力度不够，风险监管体系不够健全。

　　我国在执行大规模、专门性的地方债务审计任务并不多，这就导致地方债务缺乏审计监督。这其中最根本的原因在于，我国没有专门法律制度针对相关部门的举债行为，而在缺乏法律文件的指引下，地方政府举债行为，无法得到有效规范和约束，缺乏行为参考准则和指引，导致政府各地区、市的举债方式方法存在缺陷，如：融资渠道多样且存在风险，举债的过程和步骤有待商榷，举债缺乏舆论监督等。

　　相关部门在对自己所辖区的债务资金管理也存在诸多的不足。较为明显地体现在关于债务的定性、公开、统计等的相关措施还没有明确规定，并独自形成一个体系。各级政府难以掌握地方政府部门的债务情况。在地方政府债务的定性上，政府各层级、各部门的理解也不尽相同。导致统计数据失真和缺乏。这种情况也导致了地方政府债务审计在实施过程中困难的加大。统计数据的失真，到时审计中难以对地方政府债务进行及时的风险提示。

　　我国现行的管理机制和执行的制度同样存在问题。首先表现在没有真正明确地方政府举债的管理部门，其次在举债的步骤、数量、方式方法及如何应对债务危机等方面，没有提出相应的指导文件和法律条文。制度的缺失使得地方债务审计在执行过程中的难度加大，审计人员缺乏审计依据进行参考，审计之前不能进行详细、有效的审计计划，审计中无法选择良好的审计点，进行重点审计，无法进行审计测试和调查，也就无法提供有建设性的审计指导意见，无法提供审计报告及监督地方政府的举债行为。

　　在监管及监督体系上存在漏洞。地方政府部门的举债行为，容易引发财政风险和金融风险，举债相关部门并没有足够的高度认识此问题。对相关部门的发债动机和债务资金管理没有一个常态化的审计体系。地方人大对本地区的政府债务没有有效的进行评价和指导，缺乏监督过程。这倒是国家审计署及下署单位，无法对地方政府举债行为进行时时、体系化、制度化的审计，无法起到审计职能，做到风险预警。

　　4.1.2 不够重视绩效审计和经济责任审计。

　　为了避免地方官员的腐败行为的产生，也是为了更好地对地方官员的培养，我国采用法律的形式规定了领导干部在某一地的任职时间，一般来讲时间不长。

　　在任职期间，地方官员变动较大，经常调动，上级政府对地方官员的考察重点停留在绩效考察上，也就轻视了债务的考察上。这也就导致了地方官员在实际工作中，重视资金投入，漠视了效益产出。比如，地方政府官员的考核指标包括了财政收入、工业增加量、GDP、本地区固定资产投资、本地区人均收入等参数。与此同时，债务资金规模、使用效果和评价、是否存在风险等问题，少有人问津。

　　这种现实的问题，导致了各级地方政府在发展地方经济时，为了满足上级考核指标和政绩要求，加大资金投入量，大规模举债，却忽视债务风险和效益。这也成为了地方政府债务存在诸多问题的一个内在原因。而在地方政府债务审计过程中，审计人员过分关注债务形成的原因，债务组成的结构和规模及债务的日常管理等方面。这种方式补足以掌握地方债务审计的风险所在。缺乏了对地方债务投入的绩效考量，和对地方政府官员的经济责任评价。在缺乏对地方债务资金使用效益的评价下，地方政府的举债权力没有得到有效约束和规范。这使得地方政府的举债行为看似合理，实则不然。地方政府的举债行要想得到有效管理，及时预警风险，需要绩效审计和经济责任审计。

　　4.1.3 审计方法不够丰富，思路不够开阔。

　　在现有的体制下，由于国内相关部门饿得举债行为研究较少，所带来的问题在之前并没有得到充分的重视，所以财政预算不包括地方政府债务，并没有在政府工作报告中有详尽且强制性的描述要求。人大缺乏这一方面的数据。地方政府举债的行为相对独立，统计部门与举债部门信息不对称，致使审计数据失真甚至缺失。审计人员在进行政府债务审计时，受到各种条件的约束和限制，不能够提高效率。在相互联系的政府举债中，各种数据存在线索和勾稽关系，审计人员不能够迅速的鉴别和推断。此外，政府债务审计的职能和作用的发挥，需要电子信息化的支持。审计的信息现代化，是审计工作的重要部分。目前，我国政府债务审计在利用信息技术上，还是相对落后，相应的审计软件研发不足，现有的审计信息技术，应用效果不明显。审计信息公开的途径不多。而且，我国地方债务审计人员在审计过程中，审计思路单一，视野不开阔。地方债务审计在实施过程中没有与其他的审计有机结合，没有与预算审计、绩效审计、资金审计职能相结合，不能够多维度地对相关部门的举债行为起到监督作用。

　　4.2 我国地方政府债务审计存在问题的原因分析
　　
　　4.2.1 审计资源有限。

　　地方政府债务有其自身的诸多特点，如：地方政府举债周期较长、分类较多、数据比较复杂，举债对象相对更加广泛，审计资料内容和种类多。但是审计人员面临诸多现实问题，如审计时间不长、节奏快、任务多。与此同时，审计人员数量较少，审计机关派出的审计专员并非全是审计专业科班出身，审计经验和审计水平受到限制，审计能力不高。审计人员的责任心也参差不齐，在进行地方政府债务审计时，时常疏忽重要的政府债务数据。抓时间进度的现象严重，审计质量得不到保证。

　　4.2.2 审计队伍整体素质不高。

　　根据地方政府债务特点，需要对审计人员自身的能力提出更高的要求。审计人员需要掌握全面的审计思路和方法、相关学科交叉应用。同时需要审计人员有更高的审计能力和创新能力。目前我国各个层级审计机关的审计队伍的质量参差不齐，相当大一部分审计人员缺乏审计经验，在审计敏感性上，表现出不足。在审计问题的分析和解决上有待提高，不能做到经验的综合应用。我国大部分审计人员审计水平只停留在财务核算内容层面，缺乏金融、经济学等相关理论知识研究。在进行政府债务审计过程中，习惯于墨守成规，缺乏创新性，减少了解决问题的方法和效率，降低了审计效益。

　　4.2.3 独立性不够。

　　审计工作开展的有效前提条件是独立性问题。就目前我国的地方政府审计单位一般是同级审计机关。而同级审计机关的审查，难以确保审计独立性的贯彻。

　　首先，地方审计机关在形式上是违背独立性原则的。地方审计机关不但接收上级审计机关的领导，还要接收本级人民政府的领导。这就无法保证地方审计机关在审计地方政府举债过程中的问题，形成审计矛盾。地方政府领导的其他部门与地方审计部门同时受到地方政府领导，影响审计人员的独立性和权威性。其次，审计人员在意识层面不独立。地方审计机关及审计人员的利益都受到地方政府的影响，致使，审计人员在进行审计程序时不得不受到地方政府的影响。再次，考虑中国特有的民族文化和习惯，对人际关系、部门关系的维护，地方审计机关会尽量避免与同级其他部门的矛盾。使得审计的作用得不到发挥。

　　4.2.4 审计机关作用无法量化。

　　目前，地方债务审计多停留在事后审计层面，时间不确定。在事前审计，同级的其他政府部门多存在非议，认为审计机关在干涉行政自由。所以审计机关无法进行事前审计，有效防范风险。而举债的政府部门也无从得到事前审计和事后审计的效果比较。

　　4.2.5 审计工作方案存在缺陷。

　　账务处理的审计，审查地方政府举债的财务资料是地方债务审计必不可少的环节。但是地方政府同级部门在处理各部门之间的关系利益中，极有可能存在账务伪造的情况。审计人员制定的审计计划存在缺陷，加之审计人员缺乏审计经验，无法察觉。导致，审计人员单纯从账务表格中审查问题。无法发现真正的贪腐问题。难以发挥审计的查错监督的职能。