中国政府绩效审计评价指标系统建设探究

　　

        一、引言
　　
　　我国于1983年开始重新恢复审计制度，而经济效益审计的理论建设和实务土作也正是从那时一开始的。近年来，政府绩效审计越发受到党中央和国务院的重视，受此影响政府绩效审计也确实发挥了很好的作用，但是在实务土作过程中我们也还面临很多的问题和困难，还没有一套完善的政府绩效审计评价标准体系，这就制约了政府绩效审计在我国的进一步发展。
　　
　　现阶段美国的政府绩效审计评价标准体系包括软性标准和硬性标准两部分。其中，软性评价标准通常是指一些难以量化的指标，包括领导目标管理、基础设施管理、财政管理、信息管理和人事管理等五大类，软性评价标准可以用十社会公众对政府进行评价。而硬性评价标准通常则是一些容易量化的指标，包括投入指标、产出指标、结构指标和能力指标等四大类。美国政府责任署考虑到软性评价标准不易量化、难以衡量，便开展“金额化”法，同时还制定了政府部门绩效审计评估与测试标准共计七条。并且对难以量化的标准还提出了“优先实践”的概念作为其衡量依据。
　　
　　英国国家审计署认为政府绩效审计评价标准应该建立在既定标准基础之上，以此尽量避免政府绩效审计评价标准的模糊性。比如被广泛接受的与效益相关的政府规章、法律和法规、合同要求、准则和指南、相关的令业标准以及管理实践目标与目的等。
　　
　　现阶段，我国的学者一虽然初步构建了政府绩效评价体系的宏观框架，但是还没有一套真正针对政府绩效审计的评价标准。由于缺乏具有针对性的制度规范，导致政府绩效审计实务工作的可操作性存在一定问题，而这恰恰是制约我国政府绩效审计进一步开展的一个重要因素。基于此，本文的政府绩效审计标准将尝试从评价对象的角度进行更具针对性的探讨。
　　
　　二、文献回顾及评述
　　
　　对于政府绩效审计评价标准问题，各国学者都进行了各种尝试性的研究。国外相关研究成果比较早、也更丰富，既包括了绩效评价方法的研究，也包括了对相关国家己有经验的介绍。例如Sheryl Cater和宋宏坤[1]认为，标准绩效指标的特性应该是具有适当的数量，以及适当和及时的数据设计。同时还认为绩效评价指标应该增加绩效的维度，特别是要衡量顾客导向和质量指标，质量指标不过分追求所提供服务的样式，而更加关注所提供服务的方式，即更加注重于对过程的评价。Percy[2]认为，绩效评价指标的被接受程度会受到在运用过程中人员的期望，以及在项目和组织中的运用程序和方式等因素的影响。Dawe[3]认为，当前公众对很多问题尚未达成共识，比如绩效能够被测量的程度，其相关责任的明确，以及是否可以通过绩效测量的结果来改善经营状况等问题，而且公共部门绩效评价指标的制定和建立也还受到其他相关因素的影响。
　　
　　政府绩效审计评价制度在美国、加拿大、英国、法国、瑞典和澳大利亚等国先后实施，且均己取得一定的成果。其中，Morin [4]对加拿大、Pollitt [5]对英国和法国等国，从不同角度分别就相关国家政府绩效审计的设计及开展情况进行了深入研究，并提出了相应的观点。
　　
　　国内学者一对政府绩效审计评价标准的研究相对较晚，但是进入21世纪后快速增长。温美琴[6]提出的一般意义上的绩效审计指标是从政府管理绩效、公共资源耗费和项目绩效三个视角进行设计的。在绩效审计评价标准上，通常采用比较分析方法，比如纵向和横向的数据、相关法律和法规的要求以及政府施政目标和纲要等；在绩效审计评价方法上，主要包括加法合成法、因素分析法、净现值法和模糊数学法等。周亚荣和廖洪[7]基于预算的视角对政府部门绩效评价指标进行了研究，同时一还对其给出了相应的定量和定性指标，认为政府绩效审计的评价指标可以按照预算管理及预算支出的过程来加以设置。剧杰[8]基于受托责任的理论基础，开创性地构建了只是针对效率性的评价指标，从四个方面（即环境因素、可取得的效率信息、运营过程和管理系统以及改进效率水平的努力）来进行评价指标体系的构建，同时一还解释了指标的具体情况，并详细阐述了指标体系的具体构成要素。
　　
　　通过分析现阶段己有的文献可以发现，当前学者一们尝试构建政府绩效审计评价体系主要是采用定量与定性指标相结合、财务与非财务指标相结合，以及多维度多层次的综合评价方法等。国内己有的研究成果虽具有一定的指导意义，但其可操作性不强，所以笔者一尝试从评价对象的角度进行更具针对性的政府绩效审计标准的探讨。