国外开展绩效审计的有益经验和做法(2)

　　（三）德国。联邦审计院作为德国最高联邦机构之一，主要通过财政监督、咨询建议来确保国家机器运行的合法合理高效。联邦审计院在预算监督方面的主要工作是审查预算单位的支出是否符合法律、是否经济节约，重点在于经济性。联邦审计院一般不评价政治决策，而是在审计报告中提供有关事实的信息和数据，在法律允许的范围内承担咨询任务、提供决策帮助。联邦审计院承担建议和咨询任务的目的在于避免或减少发生财政方面的错误并提高效用。咨询是德国联邦审计院在其经济性审计方面的独到之处，重视事前的经济性研究与分析。建议包含如何提高质量以及开源节流的方式。
　　
　　横向审计是目前德国联邦审计院最受重视并广泛运用的审计方式之一，它是适应经济性审计的开展而出现的。横向审计是就同一审计题目或问题，对许多不同的公共部门和单位进行比较分析，查明产生问题的原因，提出处理办法和建议。横向审计分为三类：部门内部单位间的横向审计；不同部门间的横向审计；不同部门内部单位间的横向审计。作为比较分析方法在审计工作中灵活运用，这一审计方式帮助审计人员找到评价经济性的标准，查明问题存在的原因，有针对性地提出改进建议，易于被被审计单位所接受。同时，它有助于审计人员发现带有普遍性、代表性的问题，从宏观角度提出意见和建议，以促使财政预算的调整和立法的完善，在经济性审计中发挥着不可替代的重要作用。
　　
　　（四）法国。法国审计法院的主要任务是对国家公共财政收支和预算执行及决算情况进行事后审计，审核其准确性、合规性和真实性，以及公共资金的使用效益和公共管理绩效。有两大目的：一是通过司法裁决或向其他司法机构提诉来纠正违法违规问题；二是通过提出审计建议来促进管理改进和实施改革措施。从审计活动的性质来看，分为司法性审计和非司法性审计两种。其中司法性审计针对的是公共会计账目，非司法性审计针对的是审计对象的经营管理状况。
　　
　　后者除了对公共政策的评估外，最主要的是开展管理审计，即绩效审计。管理审计包含了财务、效益、责任等方面的内容，关注审计对象管理活动的经济性，人力、财务及其他资源的利用效率，业绩效益及其影响。管理审计涉及政府各个部门及其公共机构、社会保险机构、国有企业以及国家拥有部分资产的合营企业、国家给予财政补贴或享受国家税收优惠的企业，通过对企业或机构管理活动的科学性、有效性进行客观、系统的评估，提出整改、优化意见和建议，推动经济、社会、教育、保险、环境保护等领域的健康发展，得到法国社会和国民的广泛认可。
　　
　　（五）加拿大。加拿大审计署的主要功能是：以其特殊的地位，对联邦内阁政府的责任和业绩作出独立的评价和建议，以强化和完善公共经济责任机制。从当前状况和发展趋势看，加拿大审计署已由审查单纯的财务信息转变为越来越关注非财务信息，比如审查政府部门的运转是否符合立法规定，重大项目的效益、效率、效果如何等。加拿大审计署按审计目标划分的职责，除了真实性审计和合法性审计这两种传统的财务审计外，另一项职责是开展综合审计（含绩效审计）。加拿大审计署的审计工作，大部分是综合审计，小部分是财务审计。
　　
　　综合审计是将传统的财务审计与绩效审计结合起来，用综合性的工作方式来实施审计，是包括财务鉴证、遵循授权和货币价值在内的全面审计。对政府及其部门的综合审计，内容包括政府组织或职能、活动或项目等的合法合规性、经济性、效率、效果，对环境的影响，对社会公平正义的维护，对公共财产的保护等。但对政策制定和政府项目立项本身的合理性不提出质疑，也不评价政府政策的成就。加拿大要求所有政府规划都制定有效性方面的绩效标尺，审计署负责对是否存在这些标尺以及这些标尺的适当性进行评价。与传统财务审计相比，综合审计难度较大，耗费的审计资源较多。综合审计的基本特征：一是广泛性，指审计数量、内容和范围具有广泛性。二是协调性，指最大可能地与内部审计机构协调或依靠其工作。三是周期性，指审计时间跨度依据被审计单位的大小或复杂性来决定，一年一次或多年一次。四是建设性，以促进加拿大法律法规和政策的日趋规范为目的。值得注意的是，早期综合审计中的绩效审计即“3E”,指经济性、效率和效果审计，增加环境审计和公平性审计后，“3E”拓展到了“5E”.
　　
　　（六）日本。日本审计院（日本会计检查院）作为宪法规定的独立于内阁的机关，担负着“检查国家和法律规定的机关的会计行为，监督其经营管理和会计事务是否真实有效”的职责。20 世纪 90 年代后期，日本开始引进并应用新公共管理理论与方法，强调绩效审计和政策评估。1997 年，日本修订了《审计院法》，在法律上增加了业绩检查的内容，明文规定审计院对公共机构活动的正确性、合规性、经济性、效率性及有效性进行检查，但审计重点逐步从正确性、合规性审计向经济性、效率性及有效性审计转移，反映了现代审计的重心开始从微观意义上的会计审计向宏观意义上的绩效审计转变。为了防止介入国会或者内阁的责任领域，日本审计院在进行绩效审计时非常谨慎。在通过审计指出某项政策措施或公共事项缺乏有效性时，日本审计院一般仅仅表明意见，对于如何采取对策作出改善处置，则完全交给内阁主管省、厅。
　　
　　日本审计院在绩效审计中，努力强化经济性、效率性及有效性的业绩评价型检查，特别是事业项目执行效果的有效性检查，重点是将有效性和经济性作为审计内容。经济性的标准是指机关、企业的职能活动以及预算能否用最少的费用施行，即事务事业以及预算的执行方面是否还有节约费用的空间。效率性的标准是指相同的费用能否取得更大的成果或是同费用对比能否取得最大化的成果。有效性的标准是指机关、企业的职能活动以及预算的结果是否达到预期目的、实现预期效果。
　　
　　（七）俄罗斯。俄罗斯联邦审计院的特色工作是战略审计。一方面是从宏观视角分阶段动态评价国家重点战略规划的可实现性和风险，提出改进战略的意见。另一方面是动态监督重大战略和政策的贯彻落实情况，揭露问题，促进整改。在开展战略审计中，俄罗斯联邦审计院注重在绩效审计结果和财务审计数据的基础上，关注战略审计目标的相互关系，确保战略审计、绩效审计和财务审计的平衡性和综合性。他们在对公共资金使用情况进行绩效审计时，不仅针对资金的使用进行核查，同时也按国家总体目标和计划对财务资源的开支效果进行核查。
　　
　　俄罗斯联邦审计院绩效审计的主要目标是审核实体的经济、效率和业绩情况。在实施过程中，主要考虑的指标包括经济性、效率性和效益性，重点审查劳动力资源、财务资源和其他资源的使用和效率，公共项目的管理、规则、组织、执行、控制情况的效率和业务范围，公共组织开展的活动是否按确定的宗旨和目标进行；落实公共事业项目的成本效益；查明阻碍达到所需质量标准和目标的因素；分析问题产生的原因，并确定提高工作效率的方式。在对公共资金使用情况进行绩效审计时，采用公共资金使用情况和其成本之间的比率来确定公共资金使用效率。
　　
　　（八）印度。印度主计审计长公署的审计工作主要包括财务审计、合规性审计、绩效审计三个方面。合规性审计往往包含在财务审计中。绩效审计旨在检查工程、方案、项目、活动等的计划和执行情况，并评价其绩效和效果。绩效审计项目通常由总部办公室在考虑其对人民生活的重要性、覆盖范围、影响程度等情况的基础上予以选择。一般以涉及大量支出和覆盖全国活动的主要项目为选择对象，但方案的复杂性、内容和执行难度也是影响选择的因素。相对于具有年度预算限制的全国性方案，在较小地区执行的方案应当被优先选取。
　　
　　绩效审计的主要内容包括：调研、调查和可行性研究的充分性，项目、计划、方案等的时间安排，关于执行情况和监控的制度和程序，物质成果、财务成果与预期目标的相关性，物资管理和存货管理的相关安排，期中估价结果，范围变化的影响，计划时间表的遵守情况和时间或成本的超支，预计收入的完成情况。绩效审计的方法包括检查系统和结构、检查文件、询问行政人员、分析基于部门的数据库等。为了完善国家审计监督机制，印度主计审计长公署接受由加拿大、澳大利亚、墨西哥、荷兰、瑞典、挪威、南非等国家最高审计机关组成的国际同业互查组对于其绩效审计的审查，并对外披露同业互查报告。
　　
　　（九）南非。随着南非政府绩效管理改革的日益深化，对公共部门的绩效考评在政府财务报告审计中扮演着越来越重要的角色。根据南非相关法律，公共部门财务官员有义务提交《年初既定绩效目标实现情况报告》，并接受南非审计署的审查。南非高度重视政府公共部门的资金使用和管理效率，要求深入分析审计结果所载问题产生的原因，据此制定切实有效的整改措施，以促进公共部门提高资金的使用效率。同时，南非审计署强调助力完善会计制度，提高政府部门的财务管理效率。
　　
　　近几年，南非审计署政府财务报告审计的重点内容有四个方面：一是重点审查《年初既定绩效目标实现情况报告》所含绩效信息的可靠性和有效性，并对照规定的目标对公共部门进行绩效考评。二是重点审查政府采购行为对《政府采购法》的遵从程度，包括采购竞争的公开性和有效性，交易的公平性和合理性，以及政府采购宏观目标的实现情况。三是重点审查公共部门人力资源管理情况，关注其机构人员的配置情况及组织绩效。四是重点审查公共部门的信息系统管理，关注数据的完整性、系统的安全性与内控的有效性。