国外开展绩效审计的有益经验和做法(3),审计论文

　二、国外绩效审计对我国审计工作的启示
　　
　　（一）明确政府绩效审计的法律地位。依法审计是现代审计制度建立和运行的基础。美国 1974 年制定的《国会预算与拨款控制法案》和英国1983年出台的《国家审计法》，都对开展绩效审计作出了法律规定。虽然我国有关审计法规制度对绩效审计也有原则要求，但规定不健全，针对性不强，缺乏操作性。为了保障绩效审计的监督权和建议权的充分行使，我国需要建立健全政府绩效审计的相关法律法规，为开展绩效审计提供法制保障。具体途经为：通过修订现行的《审计法》及其实施条例，或制定专门的政府绩效审计条例，对政府绩效审计的目标、主体、客体、权利义务、法律责任、公告规定等加以明确，对我国政府绩效审计作出整体性制度安排，以确立政府绩效审计在我国审计监督体系中的法律地位。
　　
　　（二）制定政府绩效审计准则或指南。从1972年迄今，美国审计署制发了7版《政府审计准则》。最新版政府审计准则称为 2011 版政府审计准则，涵盖了财务审计、绩效审计和舞弊审计等主要审计业务类型。英国审计署为开展绩效审计，颁布了《绩效审计手册》，对绩效审计的质量控制提出了指导性意见，用绩效标准强化审计质量。目前，我国政府绩效审计缺乏规范，审计操作难以遵循，审计质量无法考评。我国审计机关应在具体的审计实践操作中，通过修订国家审计准则和制定绩效审计指南，对绩效审计的内容、程序、评价标准、所用方法、报告格式等予以细化，规范绩效审计的具体业务和质量标准，以保障绩效审计结果公允，促进绩效审计快速发展。
　　
　　（三）拓展公共政策执行情况绩效审计。美国1993年颁布的《政府绩效与成果法》，为其审计署开展公共政策评价分析提供了法律依据。该法案使美国审计署从监管联邦政府部门局部的、具体项目的执行层面，上升到监管国家整体战略计划实施的层面，并为其评价公共政策提供了科学的指标体系。如今，绩效审计、项目评价和政策分析占到美国审计署工作量的90%以上。现阶段，我国绩效审计未能完全满足国家治理的需要，必须拓展绩效审计范围，践行审计服务国家治理的理念。公共政策执行情况绩效审计是一种宏观、高层次的政府绩效审计，应当以服务国家治理为指导思想。当前，要加大对中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度，把促进政策措施贯彻落实作为审计工作重点，持续跟踪审计各地区、各部门贯彻落实中央重大政策措施情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况、新问题，促进政令畅通，提高政府绩效，推动国家治理机制良好运行。
　　
　　（四）在各个审计领域加大绩效审计力度。外国审计机关绩效审计内容丰富，覆盖面广。例如，英国审计署绩效审计对象范围主要包括五个方面：一是政府工程建设项目投资和实际运行情况绩效审计；二是大额财政资金使用绩效审计；三是公共部门日常管理活动绩效审计；四是环境保护绩效审计；五是对公众关注的事项实施绩效审计。我国审计机关要把绩效理念贯穿审计工作始终，在各个审计领域加大绩效审计力度。坚持开展财政预算执行绩效审计，持续关注财政资金的存量和增量，推动财政资金合理配置、高效使用，促进财政提质增效。加强财政专项资金绩效审计，关注财政支出的绩效，促进财政专项资金规范高效使用。加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，促进厉行节约和提高行政运行绩效。加大对民生和资源环保项目的绩效审计力度，深入分析财政投入与项目进展、事业发展等情况，坚持纵向到底，循着资金流向走，从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪问效到项目或个人，推动民生改善和生态文明建设。加强国有企业经营绩效审计，促进国有资产保值增值。加强国家建设项目投资绩效审计，促进提高项目投资绩效。加强外资运用绩效审计，促进提高利用外资的质量和效益。经济责任审计与绩效审计目标相通，要以绩效审计理念提升经济责任审计目标、深化经济责任审计内容、创新经济责任审计方法、完善经济责任审计评价，促进绩效审计与经济责任审计全面结合，推动经济责任审计转型升级。
　　
　　（五）探索开展独立型绩效审计项目。提高政府绩效是公共管理的基本目标之一。从世界审计领域的发展趋势看，绩效审计已经成为政府审计的主流。外国审计机关每年都安排一定数量的独立型绩效审计项目，有的还制定绩效审计战略规划。例如，美国审计署己将绩效审计年度计划与国会听证需求相衔接，形成动态耦合机制。相比之下，我国审计机关绩效审计尚处于起步阶段，独立型绩效审计项目安排甚少。从目前来看，独立型绩效审计与结合型绩效审计并重是我国审计工作的现实选择。独立型绩效审计是指专门单独立项开展的绩效审计项目，主要审查和评价审计对象配置、使用、利用财政资金和其他公共资源的绩效目标设定情况，财政资金投入和使用情况，其他公共资源配置和利用情况，为实现绩效目标制定的制度、采取的措施和绩效目标的实现程度及效果。独立型绩效审计是绩效审计的发展方向，逐步开展独立型绩效审计是绩效审计工作走向高端和成熟的标志。我国审计机关在制定审计工作五年规划和年度审计项目计划中，应结合自身实际情况和工作目标选择，在坚持独立型绩效审计和结合型绩效审计并重的基础上，加大探索独立型绩效审计的比重，不断扩大绩效审计的影响，推动绩效审计实践向促进良治目标发展。
　　
　　（六）加强政府绩效审计队伍建设。绩效审计涉及范围广，对审计人力资源的结构要求更为复杂。美国审计署员工知识背景包括会计、法律、工程、公共管理、经济学、社会科学等。德国联邦审计院多数审计人员具有法学背景，同时也雇用商科和经济类毕业生、计算机专家以及建筑、机械、通信、电子和信息技术等领域的工程师。同时，绩效审计需要利用多种专业的专家。加拿大审计署每一项综合审计（含绩效审计）都设有一个顾问委员会，由来自审计署内外部具有优良专业技能、洞察力、知识和经验的专家组成，他们通常是所在专业领域的领头人。为了保障政府绩效审计顺利实施，我国审计机关必须优化审计人员知识结构，吸收经济学、法学、管理学、统计学、数学等知识背景的人员充实审计队伍。同时，应根据不同的绩效审计项目，在审计实施之前对审计人员进行专门的业务技能培训，尤其要注重对目标审计、内控审计、管理审计等方面的培训。此外，要建立和完善绩效审计专家库、社会中介机构库，优化绩效审计专家聘任和聘请社会中介机构人员参与绩效审计的方式、方法，充实绩效审计力量，提高绩效审计质量。
　　
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