行政事业单位财务管理现状及主要问题成因分析

　　三、 行政事业单位财务管理现状及主要问题成因分析

　　行政事业单位改革一直是党中央国务院改革工作关注的焦点，由于制度不完善、旧的思维惯性和习惯做法的影响，预算执行存在很多不科学、不规范、不到位的情况，政府财政资金被挪用、贪污、浪费的事件屡见不鲜。这次新的预算法出台后，在预算执行等方面，行政事业单位内部财务风险管理很多工作程序和方法等将会得到调整，特别是预算绩效管理将取得新突破。下面列举了行政事业单位财务管理及预算管理中存在的问题主要表现及成因分析。

　　3.1 预算科目缺少统一分类。

　　预算科目是国家预算收支项目的总分类与明细分类，是国家预算收人和支出项目分类的统称。

　　可以分为收入和支出科目两部分，在各个部分，设置"类"、"款"、"项"、"目"4级，它们之间的关系是前者对后者进行概括和汇总，前者具体化为后者。"类"是"款"级预算科目的集合。如"工商税收类"是类级科目，"增值税"、"消费税"等是"款"级科目，则前者是后者的汇总。同理，款级科目是项级科目的汇总，项级科目是目级科目的集合，预算科目的总分类从"款"级预算科目开始，因此，款级科目也称为一级预算科目。"款"级科目的明细分类是"项"级预算科目，也称为二级预算科目。一般按税种等各项收入的名称设定预算收入科目，税务机关代表国家征税，因此由税务机关征收的各项收入均属于预算收入，各级国家、地方税务机关在征税时，都必须按照各种税款所对应的预算科目入库预算支出科目主要是中央和地方政府安排的各项事务性支出，包括支出经济分类和支出功能分类。 行政事业单位在执行预算时，由于缺少统一的分门别类，科目分类不够细，引起财务核算不规范，预算执行效率低，从而进一步会影响到单位内部财务管理的统一规范，容易造成混乱。

　　3.2 预算编制不严密。

　　预算编制是执行预算的基础，同时也是行政事业单位从事各类业务活动的出发点，所以，行政事业单位的预算编制应该是一项认真、严密、来不得半点马虎的工作。

　　但是，我国可以说是大多数行政事业单位的预算编制还存在很多问题，具体来说，一是预算编制程序存在不合理，没有形成体系，预算的编制不能客观反映单位实际情况，也很难保证预算编制标准的统一性；二是预算编制的可信性差，很多单位还没有充分认识到预算的重要性，所以不会给预算员充分的时间去核查预算的可行性，使得项目预算的各项指标得不到充分的认证，使预算编制在源头就没有可靠性，根本起不到应有的监督作用，很多单位内部财经法纪意识淡薄，会计人员水平参差不齐，引起会计信息质量低下，会计信息失真，预算员再编制预算时本身就无法使用真实有效数据，自然预算编制就会出现不完整、不合理；三是预算编制内容不够细化，依照相关规定表明，各单位收支以及之前年度的各项结余都应全面体现在预算编制中，但是很多行政事业单位并没有做到这一点。例如：有些行政事业单位为了避免第二年部门预算时将结余资金纳入预算管理中，便利用往来款项转移预算结余；还有就是将拨付的专项资金计入往来科目中，另作他用；有些单位编制预算时未将所有的下属单位以及一些国有资产有偿使用收入包含在内。四是资金预算编制粗狂，为了给有资金分配权的部门保留自主调剂资金的空间，有些行政事业单位在预算编制中故意隐匿项目具体使用单位以及所需资金的数量。这样一来，在二次分配的过程中便会出现资金截留、资金挪用的现象，未能达到资金效益的最大化。由于资金流向的不明确，也使得财政监督部门的监督工作难以到位。五是预算编制方法不科学，预算改革虽然在"基数增长"模式上提出了以零基预算为基础，逐步实行国库集中收付，但是受人为因素比较多，需要做大量的核实确认工作，相关工作无法保证，实际上很多行政事业单位还是延续了传统的方法。并且很多单位为了更大限度争取资金，往往会出现超标编制预算，拿着资金找项目，出现虚设项目、多申报少使用的现象，从而产生资金差额导致结余。

　　六是合理的定额标准体系有待确立，例如：部分行政事业单位假借因公出差为由，实为公费旅游；再有公车私用等，这些现象都会出现实际支出普遍高于预算编制标准。

　　如果按章执行，往来招待费用按照单位公务费用的 2%编制，显然已不能满足。很多行政单位为了弥补这些数据，往往就会占用其他项目支出，造成核算不符的事实。

　　3.3 预算管理缺乏必要的控制。

　　预算管理缺乏控制是行政事业单位普遍存在的问题，存在于财务预算的全过程，影响到财务预算体系的编制、执行以及核算工作。主要表现在：1、预算编制没有建立在客观的基础上。预算编制办法很多，但各种编制法都应该根据单位现状，考虑内外部环境的变化，运用一定的预测手段进行科学预测，在正确决策后，通过计算来确定预算中的各个指标。也就是说，编制预算时确定的数字一定要根据现有的实际和预测数据客观计算确定，绝对不是随意、主观的。但不少行政事业单位在编制预算，确定数据时，使用过于简单的方法来粗略估计预算数，根本没考虑剔除其中不合理的、不经济的因素，或随意地运用增量或减量预算来确定预算数。很多行政事业单位仅仅以历史数据为基础，不考虑未来情况，这样编制出来的预算缺乏可靠性，要不预算过高难以完成，要不预算过低难以发挥应有的作用。2、激励机制不够。行政事业单位预算是把行政事业单位全部活动过程与结果的正式计划，是以数据和表格的形式反映出来的正式文件，预算完成得好对单位领导班子来讲是成绩，对于单位全体职工，就需要更多的付出，更多的付出就应该得到更多的物质和精神鼓励，只有这样做，付出才会长久，这样的管理才会有效。但是许多行政事业单位在进行预算管理时没有重视建立健全相应的激励机制，这就很难调动职工的积极性。3、控制制度缺乏。很多行政事业单位往往对预算控制制度不够重视，不会专门去制定，就是有的话，也是陈旧的不合时宜的，如果没有一个有效的、与时俱进的预算控制制度，取得预算管理良好效果几乎是不可能的。4、预算编制的参与程度低。很多行政事业单位只有财务部门参与预算编制，也不充分征求其他部门意见，对其他部门的实际情况却没有充分的考虑，凭感觉和印象编制，从而引起预算编制方案与单位其他部门的的实际情况存在较大的偏差。另外，由于行政事业单位在规范化的管理制度措施上还很缺乏，导致在执行预算时，各部门经常会出现多报多用、少报补报以及挪用预算的情况，这也使得预算编制方案与实际情况有较大出入，给单位内部的财务风险管理带来了混乱。

　　3.4 核算工作不严谨。

　　评价一个行政事业单位的财务管理工作，很重要的一个参考标准就是会计核算水平的高低。我国现在很多行政事业单位的会计核算水平较低，会计核算工作较为混乱，在财务风险的管理上很弱，无法抵挡外部环境带来的风险。主要表现在：（1）、对支付票据的审核不严，会计资料缺乏真实性，特别是对原始凭证审核把关不严。一是发票内容与应使用的发票不符；二是自制、外购收据或白条；三是发票的支出项目写的不是很清楚明白，费用明细经常也不附；四是支出票据批报手续不全。原始单据常常只有填单人，无经手人或证明人，还有一种情况就是原始单据只有经手人，没有批报人。（2）、资金管理不合规，特别是大额现金支付审核管理存在缺陷。一是往往采取个人借款形式，提现金，挂 "暂付款"科目核算，然后用现金拨付给下属单位；二是行政事业单位存在用现金支付大额票据现象，在审计实践中，经常发现一些行政事业单位在支出业务活动中大部分都是用现金支出，很少使用转账支票支付，此种行为违背了行政事业单位现金管理办法的相关规定，同样也给本单位带来了财务风险隐患。（3）、现金账存在期末余额大的问题。在审计中经常发现很多行政事业单位白条冲抵、费用不及时记账，此种既违规不安全，同时也有可能给本单位带来风险隐忧。

　　（4）、坐支现金问题严重。在审计实践中，不少单位为了图省事，将现金直接用于各项费用支出周转。（5）、公款私存。一是将税费私存。为便于使用便利，有些基层单位将收取的税费存于个人账号中；二是私存工程款。故意拖欠银行贷款、利息，把工程项目资金存入个人账号中来为避免银行扣缴贷款。（6）、对非税收入、上缴财政专户资金管理不到位。 一是非法取得非税收入。存在违反相关法律法规自行收费、罚款或故意模糊不同性质的非税收入概念。二是对非税收入擅作主张减免。有些地方政府或单位为了吸引外商来本地投资，违规给入户企业以各项优惠政策，通常存在以缓代免、先征后返的形式来变相减免非税收入，有的甚至干脆不征收，尤其在土地规费征收方面显的尤为突出。随着部门预算、国库集中收付等制度的推行，很多单位产生了过分依赖财政资金的想法，部分行政事业单位缺乏收费积极性，随意随性地审批行政事业性收费缓、减、免事项，对非税收入的征收力度也不够，不能严格按照规定标准或时间节点收取，造成不少非税收入的白白流失。三是未按照规定将非税收入纳入预算或有关财政专户管理。例如：违规滞留应上缴的非税收入，坐支非税收入，收取的租金等非税收入不上缴或不足额及时上缴财政专户而直接用于其他支出，同时，在罚没物资及暂扣款、暂扣物品等的规范管理上也存在着很大缺陷。

　　从收入角度来看，行政事业单位的收入种类多样，在核算上也比较混乱。例如：

　　"坐支"情况，一些政府部门为了避开财政部门监管，将支出票据直接在应支付其他相关费用的单位报销；将租金收入直接计入往来科目，以个人名义存入银行或隐藏在内部食堂、工会等账上，用于单位干部职工的额外福利发放、业务招待等其他支出；将有关收入直接冲减费用或支出，形成"小金库";将收取的有关手续费直接用于其他支出，不进账内核算。以上都影响单位的各项收支的可靠性，逃避监督检查，使国有资产的安全性变得不稳定。从固定资产角度看，又不少单位固定资产的增加和减少不按照规定的账务办理程序走，制度不健全，账实不符的情况大量存在。例如：按照规定，购置固定资产过程中发生的差旅费不应计入固定资产价值，但有些单位却不注意等等。从往来资金管理角度，有些行政事业单位会出现资金的截留、挪用等现象。例如专项资金的专款专用，有些单位就将上级部门拨付的专项资金计入往来科目中，使得应该拨付项目单位的未及时拨付，而是另作他用；有的单位将不便支出的费用通过往来账转入本单位职工食堂或下属单位列支；有的单位通过往来账将单位公款出借给个人或企业；有的行政事业单位为了避免第二年部门预算时将结余资金纳入预算管理中，便利用往来款项转移预算结余；有的单位公务借款长期不报账、不结算，引起当期资产虚增，支出少列；有些单位的公务借款人员完事后不及时报账冲减借款，引起单位虚增资产，支出少计，使会计报表不能如实反映单位真实财务状况。

　　3.5 内部控制不健全。

　　内部控制制度作为现代管理理论不可或缺的组成部分，同样也适用于行政事业单位，是为了达到信息质量真实可靠，资产安全，管理效率提高的目的，促进相关法律法规能够得到有效遵循而由单位全体领导和职工共同监督实施的一个制衡有效的管理规范。内部控制得好不好直接影响到行政事业单位的工作效率和社会效益。从现阶段看，我国各行政事业单位的内部控制制度还很薄弱，存在着诸多问题，从而给财务信息的真实性及财政资金的安全性带来了内部隐患。

　　（1）内部控制意识淡薄。

　　良好的内部控制观念是内部控制规范得到有效运行的基本前提，是确保单位内部控制得以健全实施的重要保证。但目前很多行政事业单位领导和职工对内部控制制度规范的重要性的认识还不够，内控意识弱，重发展、轻控制，对内部控制常识缺乏了解，甚至把它看成仅是财务部门的事请，与自己没有关系，认为反正有财政部门把关，以无所谓的态度对待，导致很多单位的内部控制制度环境薄弱，内控意识相对淡薄。

　　（2）内部控制制度不健全。

　　不少行政事业单位根本就没有一套完整的内部控制制度，有些单位虽然制定了一系列内控制度，但只是一纸空文，用来应付应付上级检查，对制度的执行的过程和效果缺少监督，导致有章不循、违章不究，没有能发挥制度应有的作用。不少行政事业单位内部控制制度不够全面，没有覆盖到单位业务活动发生的各个岗位及业务环节，少数单位甚至会出现会计、出纳、资产管理等职能由一个人担任的情况，违背不相容岗位相分离原则，有的虽然岗位分开设置，但在实际中并没有严格执行，所以经常会出现单位出纳会计挪用贪污公款很长时间没有被发现的情况。

　　（3）信息沟通和衔接不到位。

　　行政事业单位实行会计集中核算后，虽然会计核算和监督交由会计核算中心集中办理，但会计主体与核算部门不是同一部门，两者沟通衔接不畅，容易造成账物分离的资产管理现况，导致会计核算中心管账不管物、核算单位管物不管账、账物不符等诸多问题，给单位内部控制制度的有效实施打了折扣。

　　（4）内部控制管理人员不具备应有的基本素养。

　　根据我国《会计法》，会计人员要持会计从业资格证书上岗；担任行政事业单位会计机构负责人的，除持有会计从业资格证书外，还须具备会计师以上专业技术职务资格或从事会计工作 3 年以上的经历。但是，现阶段，不少行政事业单位的财务人员都不具备应有的岗位资格，而且业务素质较低，对违反财经法规特别是领导有关违法违纪的行为缺乏辨别和抵制能力，宁愿违规不愿违背领导，造成单位内部控制制度缺乏执行力，内控效果差。再加上管理人员竞争意识差，缺乏创新精神，难以满足履行内部控制和监督的要求。

　　（5）外部监督和内部审计对单位内部控制的监督检查缺位。

　　作为行政事业单位主要外部监督者的财政审计部门，大多注重对单位财政资金运用的合法、合规性实行监督，很少对被审计单位是否建立高效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查。外部监督的缺位，导致行政事业单位内部控制制度的完善失去外部推动力和约束机制。对于内部监督，虽然有些行政事业单位有自己的内部审计部门，但基本没有独立性，一般都与财务部门合并，不能独立履行监督职能，或仅停留于一般业务活动的监督上，对被审计单位的内部控制制度健全与否进缺少有效的监督评价，从而影响了行政事业单位内部控制制度的健全与完善。

　　（6）资产状况缺乏有效控制。

　　当前由于一些行政事业单位对内部管理制度缺乏有效地落实，财务部门通常只能起到记账会计的作用，对业务活动的来龙去脉，对本单位涉及资产的决策、实施过程和结果都不清楚。造成行政事业单位大量存在账外资产、有账无物的现象，单位内部资产转移、变更缺少相对应的手续、不能够严格执行财产盘点制度等问题也是造成搞不清资产状况的原因。资产不实导致财政预算信息不可靠，进而造成行政事业单位预算弹性过大难以控制的严重局面。

　　3.6 固定资产管理不规范。

　　当前，不少行政事业单位对本单位固定资产的存流量管控不严，存在重视购建，轻视后期管理的情况，固定资产的使用、维护、出租、出借、调拨、报废等管理不够规范，固定资产的使用效率低下，容易造成国有资产的流失和浪费。体现在：

　　（1）固定资产核算不够准确。一是没有建立固定资产分类账（包括总账和明细账）；二是没有进行或及时进行固定资产的核算；三是主管部门对下属单位的固定资产管理不够重视。

　　（2）不严格执行固定资产定期盘点制度。很多行政事业单位执行固定资产定期盘点制度不到位，对已报废的、已捐赠等的固定资产未定期核实注销，因而造成账实不相符，不能真实地反映固定资产的结存情况。

　　（3）缺少固定资产管理办法。对于很多行政事业单位来说，在固定资产管理上所暴露的问题可以说是较为严重的，特别是在对实物资产的管理使用上，其自身基础还较为薄弱。很多行政事业单位对资产的管理随意性很大，很混乱，既没有明确的保管制度，固定资产的验收、保管和维护规定也是一纸空文，闲置的固定资产也很难调剂使用。例如，在固定资产的购入工作上，部分行政事业单位往往是盲目地决策或者一个人说了算，特别是大型固定资产采购和基建项目往往会成为行政事业单位某些权势人士的生财之道。行政事业单位并不会像企业一样提前做好可行性和合理性的研究工作，进而造成固定资产在购建后，不能很好的发挥出其拥有的作用。在对固定资产进行管理上，很多行政事业单位根本就没有意识的去加强管理，在管理上缺位现象尤为明显，经常被网友曝出某机关单位某领导公车私用就足以说明这一点。再者，对于报废毁损、变更用途或者已当废品变卖的固定资产，部分行政事业单位在没有或者及时在相应账目中登记，进而导致固定资产莫名其妙的丢失，加大单位财务风险发生的可能性。

　　3.7 用财政性资金进行政府采购中存在的问题。

　　政府采购制度从本质上说是现代市场经济发展的产物之一，是政府大力运用经济和法律手段来干预国民经济活动以市场缺陷弥补的重要形式之一。我国全面推广政府采购虽然时间不能算长，但成绩还是比较明显的，其优点也在充分体现出来了，具体表现在财政资金的节约；有利于廉政建设，可以有效地控制暗箱操作等不合规行为。

　　同时，我们也要清醒地认识到，我国的政府采购工作在实施中，不可避免地出现一些问题，如采购规模、范围小，部门领导政府采购意识不强，政府采购机构设置不科学，政府采购形式不规范等。一直以来，我国绝大部分行政事业单位在采购商品和服务时用的都是分散采购的办法，随意和盲目地使用财政资金，造成了财政资金不必要的浪费和使用效益低下，大大加大了单位的财务风险。为了改变以上列举的一些不良现状，我国政府首先在上海进行了试点工作，将上海市的一些行政事业单位涉及到大额财政拨款的设备和劳务购置集中由财政部门统一采购，通过有效规划，防止了盲目采购、重复采购等现象的发生。通过试点工作的指导，政府采购在基本制度、采购体制、形式、程序、资金管理、监督检查机制等方面形成了一套比较完整的体系，促使我国政府采购进入了全面推进和实行阶段。但就当前来看，我国行政事业单位在政府采购中还存在着一些突出问题，主要表现在：

　　（1）很多行政事业单位依法采购意识不强。一些行政事业采购单位受限于习惯思维，缺乏正确的财政支出理念，不会主动申请政府采购，在大额采购中存在"先办理后申报"等变相规避行为。从而出现了不经政府采购管理部门审批就擅自采购，事后再向财政采购管理部门补办手续；有些行政事业采购单位过于强调项目特殊和时间的紧迫性，对政府采购采取不配合，事先不申请，想尽一切办法不按照规定的采购方式和程序办理。尤其是乡镇等基层单位普遍存在违反采购规定的现象。

　　（2）政府采购事先没有准备好计划，单笔采购金额规模小，采购项目零散，大大影响了政府采购的效率和效益。作为很多县级财政，说句实话，仅够温饱而已，难以在年头安排采购预算，确需购置固定资产也大都是把旧的固定资产卖掉，用所得来购买新的；或者当年单独向财政申请追加采购资金，行政事业采购单位自行编制采购预算，临时采购、即审即购问题十分严重，给采购工作带来自主和随意性，从而直接影响了采购效率，难以发挥政府采购的规模效益优势。

　　（3）纳入政府采购目录范围偏窄。尽管政府公布的采购目录范围明确了政府采购的基本内容，但这些内容并没有完全纳入政府采购范围。例如：县级采购规模小，政府采购主要局还是限于财政专项资金拨款购置的办公设备、车辆、少数工程和房屋修缮等采购限额以上的一些操作简便、普通大众化的产品上，而对不是标准化的产品、采购金额限额以下的货物工程及劳务等，仍未完全落实政府采购相关规定，这使得政府采购的作用难以充分体现出来。

　　（4）缺乏内行的采购专业人才，不能保证评审质量和公正原则。政府采购是一项专业性很强的工作，政府采购不仅关系到经济、法律层面，同时也与商品和劳务的性能等有关。在社会主义市场经济条件下，市场正向买方市场过渡，政府采购要求采购人员掌握相关招投标、合同、商务谈判、市场调查、财务、法律等方面的知识技能，但当前政府采购特别是县级政府采购由于人力资源匮乏，还不能按照政府采购法的这些规定按部就班地去操作。难以建立评审专家库，采购专业人才相对匮乏，缺少大量精通采购法的采购管理干部、机关采购招投标人员等，大大阻碍了政府采购制度的全面实施。

　　（5）我国政府采购制度的推行受传统计划经济体制的影响较深。我国的政府采购工作起步晚， 经验不足，完全照搬国外模式也不可行。改革开放前，我国一直实行的是传统计划经济体制，各行政事业单位的商品和劳务的采购行为一直是在总体计划控制下的零散的个体行为，即：由财政部门按年根据预算和各行政事业单位用款情况层层下拨经费，各支出单位只能在不超出经费的范围内，严格根据需要购买。但在我国实行社会主义市场经济体制后，这种政府计划采购行为与改革环境不相径庭，突出表现在：一是各行政事业单位的采购自主权明显扩大，政府采购涉及到的范围更加宽泛；二是适应会主义市场经济体制的行政事业单位各项支出管理制度没有同步建立，财政资金使用的监督管理机制不到位，实践中不可避免地造成一系列的问题和矛盾。

　　3.8 各级政府及有关事业单位债务引起的潜在财务风险较大。

　　（1）政府债务偿还过度依赖土地出让收入。以浙江省为例，全省各级政府截止到 2012 年底负有偿还责任的债务中，承诺以土地出让收入来偿债的债务余额为2739.4 亿元，占比高达 66.3%,高于全国平均水平 29%.2013 年，以土地出让金为主的浙江省政府性基金收入相对公共财政收入甚至出现" 倒挂"现象高于公共财政收入 643.7 亿元。

　　（2）部分地区政府及行政事业单位偿债风险很高。以浙江省为例，截止到 2012年底，全省共有 2 个设区市、18 个（县级）市区县、97 个乡镇政府负有偿债责任，而且债务率普遍超过 100%.其中 6 个（县级）市区县、29 个乡镇 2012 年借新债换旧债率超过 20%.

　　（3）部分地区政府及行政事业单位间接担保债务有很大的不确定性。当前，中央和省级政府关注的焦点还是主要集中在负有偿还责任的债务部分，债务警戒线也大体按此划定。但政府及行政事业单位负有担保责任和可能承担一定救助责任的间接债务规模不容忽视，是吊悬在地方政府及相关行政事业单位上的"达摩克利斯之剑",万一出现系统性金融风险，可能会对造成不可估量的影响和损失。