新预算法视角下完善行政事业单位财务管理的对策

　　四、新预算法视角下完善行政事业单位财务管理的对策

　　针对目前我国行政事业单位财务管理方面存在的问题，在新预算法的视角下，提出进一步改进我国行政事业单位财务管理的可行性建议，主要如下：

　　4.1、更新财务管理观念，学习并尽快适应新《预算法》的要求。

　　一是做好新预算法的学习和发动宣传工作。要全面理解、认真学习新预算法，准确把握好新预算法的核心、实质精神、原则和各项规定，增强法治预算观念，自觉地将新预算法作为从事行政事业单位预算管理活动的行为准则，依法办事，遵守财经纪律，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究。各级政府财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力推进新预算法的宣传普及工作，把该法纳入"六五"普法，专门组织新预算法培训，在其他业务培训中也要穿插新预算法的内容，让行政事业单位中特别是财会、审计工作人员人人都了解掌握新预算法的项内容，营造良好的学法环境；二是配合落实好新预算法实施过程中制定的配套规章。新预算法的出台是在我国全面深化改革的大背景下，对很多符合改革发展方向但一时还难以做出具体规定的问题仅规定了一些原则。我国是幅员广阔，各地区预算管理所面临的环境和具体条件不同，预算管理的水平差别也较大。因此，本着从实际出发、统一与灵活性相结合原则，高层政府层面还需要按照新预算法确定的大方向和相关授权，加快修订预算法实施条例等配套规章，特别是研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等各项规章制度。地方政府也可以在大的框架范围内制定有关预算审查监督的决定、地方性法规、政府规章等。总而言之，各级政府及行政事业单位要关注和贯彻落实好最新颁布的与新预算法相配套的上述各项规章制度，提高实施新预算法的能力和执行力；三是将实施新预算法与深化财税改革协调工作结合起来。此次新预算法的颁布和实施具有承前启后的大作用，它总结并继承了改革开放以来特别是分税制财政体制改革以来我国各级政府及财政部门预算管理实践的工作经验，也同时明确了今后政府预算管理活动的大方向，为以后进一步深化预算制度改革预先保留了空间。

　　在贯彻落实新预算法的同时，各级政府及行政事业单位要做好财务工作与新预算法的衔接，落实好新预算法相关配套制度，与财税改革工作相衔接和协调，同步推进，制度规范和推进改革相辅相成，制度引领改革，改革完善制度。

　　4.2、进一步提高预算的科学化和精细化水平，强化预算绩效管理和执行的约束力。

　　（1）提高财务管理的预测性与计划性。目前，我国行政事业单位的财务预算工作正处于改革的阶段，对很多层面的构想与设计工作还待完善。而在这一阶段上，行政事业单位要做好国库集中支付制度建设工作，在单位内部构建一个合理与科学的部门预算体系。而财务主管部门在，在财务预算工作时，一定要对单位的进行深入的调查工作，在充分听取各部门实际要求的前提下，根据调查结果给予核对，然后再得出一份符合单位内部实际情况的财务预算方案。另外，对于针对性较强与必须强化的费用与项目，财务部门可以进行单独的立项工作，然后逐级的分项预算，进而在单位内部逐级的提高预算编制的控制与管理。例如，对于小车费用、办公费以及易耗品等，在符合单位实际情况的前提下，可以分项管理，把责任细化或委托到个人身上。

　　（2）统一单位预算编制。所有部门的预算编制由本部门进行编写，相关部门充分配合，再由财政部门审核，最后由同级人大审批。在预算编制过程中，要将所有收支都纳入预算范围内，经审定后才能下达批复预算。

　　（3）设立动态预算数据库。由于涉及的人员编制、工资、资产以及债务等都是动态变化的，为了使得预算依据的数据更加及时有效，行政事业单位要建立起动态的数据库，可以通过后台操作对相关的基本数据和项目数据进行修改。例如涉及到的一些基本数据为了满足数据要求可以设定半年更新一次，而对于一些当年专项项目资金和工作重点安排的项目数据可以设定一年一更新。

　　（4）强调预算编制的完整性。行政事业单位预算执行的客体就是资金，核心就在于资金的活动。因此，行政事业单位要将所有收支都纳入预算中，按照"一个单位一本完整预算的要求"来编制预算，强调预算编制的完整性，不得设置账外账和私设小金库。

　　（5）严格规范预算执行，强化预算责任。预算支出分为基本支出和项目支出，对于基本支出包括的日常公用支出和人员经费支出要落实到项，避免"其他支出"中出现超预算、超标准支出的现象；对于项目支出要严格按项目支出预算进行控制，将支出落实到账，不得虚设、多申报少使用。对于预算执行有严重偏差，而所在责任又是部门本身的情况，责任可以直接追究到部门的负责人身上。通过预算执行责任的落实和追究，真正得做好预算的执行工作，避免谎报预算、恶意多报以及擅自挪用等现象的出现，确保严格按照预算来执行。

　　（6）按照新预算法的要求开展全过程预算绩效管理。新预算法的一大特点就是强调预算的绩效管理，并要求将绩效管理贯穿预算活动的全过程，包括预算编制、执行和考核等环节。根据新预算法的要求，行政事业单位也要实施全过程的预算绩效管理，主要实施要点如下：在预算编制环节，行政事业单位要围绕三定方案和事业发展计划明确政府和预算部门的绩效依据，并以此为基础加强预算绩效目标编制管理，同时突出绩效导向实施科学民主决策；在预算执行和控制环节，行政事业单位在加部门预算执行管理的同时，按照绩效责任与预算执行权相配的原则，适度增加预算绩效责任部门的预算执行自主权，提高预算管理的灵活性；在预算支出绩效评价环节，行政事业单位应着重完善绩效评价指标体系和工作机制。在完善的过程中，应把握以下四个要点：一是围绕绩效目标开展绩效评价；二是突出对效率和效益的绩效评价，对于财务指标和制度保障类指标可以适度简化，并降低其比重；三是分层、分类制定绩效评价指标，具体而言，一方面要区分基本支出预算、项目预算和部门预算来分别制定和完善绩效评价指标体系；二是区分政府机关和事业单位，政府机关考评应根据三定方案看其使用的经费是否履行相应行政管理职责。事业单位评价根据其职责分工是否完成事业发展计划；四是要进一步明确财政部门、预算部门和预算单位的绩效评价工作职责，强化对中介机构的指导，加强绩效评价与审计工作之间的信息共享，设计和完善由个体绩效评价提升到综合绩效评价的机制和方案。另外，行政事业单位还要进一步加强绩效评价结果的反馈与运用，通过绩效评价来促进预算水平的提高，并推行绩效奖惩和问责制度，强化绩效责任的落实。

　　（7）加强对下属单位预算及财务收支的管理。新《预算法》明确指出上级单位不得对下级预算收支单位下达指标，但是作为上级单位要做好管理监督和指导的作用。指导下属单位在保障自身发展运行的同时，也要朝着既定的目标前行。对下属单位定期进行检查，严肃处理那些不执行预算或随意调整预算的行为，以保证下属单位提交的数据更有公信度。在针对下属单位预算收支执行情况进行分析时发现的问题，要在第一时间予以整改，调整执行方案。

　　4.3、加强行政事业单位内部控制。

　　行政事业单位的内部控制就是行政事业单位为了保护单位的资产安全，提高相关会计信息质量，确保单位遵守财经及会计法律法规不走样，以达到提高工作效率和社会效益的目的，是行政事业单位进行内部财务管理和控制的重要手段。自2000年实行会计集中核算，我国大多数行政事业单位已纳入集中核算，在加强财务监督、提高财政性资金使用效率，规范会计核算等层面取得较好的效果。但实行集中核算与完善内部控制工作不能划等号，相当一部分行政事业单位不重视单位内部控制工作，认为那是企业的事，行政事业单位好像不需要，对于行政经费支出尤其是招待费、会议费等缺乏管控，对于固定资产的使用、保管、报废等随意性很大，甚至有相关经办、财务人员贪污、挪用公款等问题出现。所以，行政事业单位内部控制这个课题仍然要继续下去，可以在提高内控意识、完善制度内控建设、加强内控队伍建设、技术手段应用等层面下气力。

　　（1）创造良好的内部控制环境，提高行政事业单位领导和职工的内部控制意识。

　　一是通过财政、人事等部门定期举办行政事业单位内部控制专题培训班，提高行政事业单位领导特别是"一把手"和职工对单位内部控制重要性的认识，让单位"一把手"树立对本单位财务会计报告的真实完整、内部控制制度的健全完善和有效实施负主要责任的自觉意识，取得他们对内部控制的理解和支持；二是单位领导要以身作则给下属当好表率，坚决不做违背行政事业单位内部控制规范的事情，让内部控制深入人心。

　　（2）建立健全行政事业单位内部控制制度并保证实施。《会计法》和《行政事业单位内部控制规范》有专款规定：国家机关、社会团体和企事业单位必须健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠和国家财产的安全稳定。结合行政事业单位内部控制工作实际情况，应做到：一是坚持和完善国库集中支付制度。规范资金管理，将资金直接支付到商品和劳务供应者或用款单位，使得资金使用单位可以使用资金但是见不到资金，维护单位预算的严肃性和约束力；二是行政事业单位不能用笼统的预算编制作为糊涂账的隐身衣，要找准控制不到位的工作环节，明确内控重点，把单位预算编制与执行、资金收入与费用支出、经费审批等环节工作作为自控的重点，建立合理的组织结构，确认相关职能关系，划分部门责任权限，建立授权和分配责任的办法，做到因岗设人，授权清晰、责任到位、权责对等，决不能有因人设岗、不相容岗位由一人担任等情况出现。建立健全相关授权批准控制制度和职务分离控制制度，对于一个具体业务，不能由一个部门或一个人完成其全过程，必须有其他部门或人员共同参与，而且能够主动地核查前面已完成工作的正确性；三是政府财政部门应当依据各行政事业单位部门预算的要求，不断完善符合行政事业单位实际情况的内部管理控制制度，应建立起预算编制、执行、决算的全过程监管体系，发挥财政部门在行政事业单位内部财务管理中应有的作用，同时，应当加快推动行政事业单位内部财务管理工作的改革；四是完善制度制订与执行过程，不仅要使制订的行政事业单位内部控制规范制度合理，而且也要具备操作性，还要强化行政事业单位内控制度执行过程中的监督核查，建立一系列切实可行的内部控制制度，并与会计集中核算相协调沟通，避免行政事业单位内控制度规范成为一纸空文，确保内控制度规范能够得到有效执行，从而尽可能地发挥内控制度规范的功能。

　　（3）加强行政事业单位内部控制队伍建设。行政事业单位内部控制工作人员的素质决定了内部控制的成败，可以说是最关键因素所在，有了一个好的内控制度体系，但没有一支好的工作队伍去实施执行，那仍是纸上空谈。行政事业单位要想建立一支严谨的内部控制队伍，需做到：一是建立健全行政事业单位内部控制工作人员选拔、聘用机制，严格选拔程序，要求内控工作人员具备较高水平的会计核算、财务管理能力、法制观念和崇高的职业道德；二是完善岗位责任制，要做到分工明确、责任到位，明确个人的责任与权限，做到不越权不限权；同时还要表明奖惩制度；三是建立长期有效的教育制度，随着制度的不断更新改进，内部控制人员的相关业务知识也要有所跟进，要定期给工作人员开展业务培训，帮助他们掌握最新的专业知识技能，提高管理和业务素养，同时，还要不断开展职业道德教育，增强行政事业单位内部控制工作人员的职业道德修养，增强他们对此项工作的认同感和责任心，端正工作态度，正确行使职责权利；四是建立科学的考核激励办法，形成长效机制，定期对行政事业单位内部控制工作人员进行考核，并实行奖惩，调动他们工作的主观能动性，充分发挥监督职能，实时发现并纠正行政事业单位内部财务管理工作出现并潜在的错误和偏差，查实报告存在的舞弊造假，确保行政事业单位内部控制工作健康、有序、高效地开展。

　　（4）不断更新行政事业单位内部控制管理的技术手段应用。当前，我国行政事业单位基本上实现了会计电算化，应该说，高度有效的会计电算化系统是行政事业单位所必须的。但很多行政事业单位单位仅将其应用于日常会计核算，财务管理工作等还是局限于传统手段，远不能满足行政事业单位对内部控制的需要。应当不断拓宽和提高会计电算化的应用范围和水平：一是充分发挥会计电算化对行政事业单位财务管理的全过程监督，利用信息化手段来细化内部控制措施；二是加强对行政事业单位会计信息的实时监控与分析，迅速发现并纠正财务会计核算中的差错，将大大地提高会计信息处理速度，大大地减少舞弊差错的发生，从而促使行政事业单位内部控制更加规范、有效；三是要给予行政事业单位电算化内部控制工作足够的重视，电算化所需的软硬件要及时更新，跟上形势需要。要及时对行政事业单位电算化内部控制机制的软硬件进行更新和完善，保证工作质量的高效性还得确保数据的安全性；四是借鉴国际先进经验并采用现代科技手段，逐步健全行政事业单位内部财务风险的监控、评价和预警系统，预测分析所有可能出现的风险，以最大限度地降低财务风险；五是创新行政事业单位电算化内部控制的技术手段，建立了电算化内部控制机制，最重要的还得是有强硬的技术手段对电子信息确保安全。通过创新防御设备全面推进软硬件的建设和研发，避免来自系统外的侵入和篡改，使得后台瘫痪亦或是数据的不真实性。六是采用信息化手段做好会计档案的管理，借助电算化技术建立会计档案数据库，实现会计档案的数字化。

　　（5）加强对单位预算的控制。新预算法出台后，对行政事业单位单位预算的控制也有的新的要求。一是在行政事业单位在编制预算时，要在参考财政预算的基础上，争取做到零基和细化预算，尤其是在编制行政事业单位支出预算时，应从单位当年需要出发，考虑当年财力状况，再核定具体支出额度大小，明确各项支出的用途，专项资金需要细化到具体项目；二是行政事业单位在执行预算时，应当强化预算的刚性约束。应在支付环节强化预算执行，避免随意调整追加预算、超预算、扩大预算范围等现象的出现；三是建立规范的预算调节机制，赋予财政部门和行政事业单位主管单位一定的预算调节权力，使行政事业预算单位在实际情况发生变化时，能够快捷、简便、高效地调整预算。

　　（6）加强对行政事业单位债权债务的控制。定期对行政事业单位债权债务清理核查，特别是要对跨年的应收款项加大催收力度，及时回收以前的单位往来款项和个人借款，尽量避免和减少国有资产流失，行政事业单位相关坏账损失须经严格程序层层审批核定，要消除由于行政事业单位内部财务管理不规范而导致的不合规收支行为引起的往来款项挂账。

　　（7）加强行政事业单位资产保全管控。行政事业单位应当严格遵守国家财经法规规定，按照核准现金开支范围，核定日库存现金；签发支票填写须与发票、入库单、订单等单据核对无误；印章分别交由专人保管，避免和减少资金被挪用。行政事业单位实物资产要切实做好产权登记工作，最大限度控制资产流失。

　　（8）强化会计相关基础工作，优化会计人员素质。一是要审查会计人员从业资格，做到没有会计从业资格证书的人员一律不得从事会计工作，并严格执行《会计法》

　　及相关财经法规对于会计从业人员的要求，强化培训和考核；二是要抓好会计人员继续教育工作不松懈，不断丰富和拓展会计人员的业务知识和技能，注重加强行政事业单位财务文化的培养和会计职业道德的建设。

　　（9）加强财政与审计部门的合作，严格监督检查。财政部门是行政事业单位会计与内部控制工作的主要相关部门，应当定期或不定期对行政事业单位内部控制制度的建立和执行进行监督核查，发现问题和漏洞，第一时间纠正和整改，从而改变行政事业单位内部会计控制制度有却无法落实的局面。在监督检查中，应着重于做好对行政事业单位内部控制制度的适应性测试，帮助行政事业单位建立健全现有制度，从而督促单位内部控制制度的执行，将行政事业单位的内控制度建设作为改善行政事业单位财务管理工作的重要内容。

　　（10）建立行政事业单位内控制度的考核评价体系，有责必究。对部分行政事业单位领导不按照相关规定随意任用会计人员或因个人因素引起内部控制失效的要坚决予以追责。只有坚持客观公正地考核评价和奖惩，才能激励涉及内部控制制度的相关部门及人员不折不扣地做好行政事业单位内部控制工作。

　　4.4、按照预算法规范政府采购行为。

　　（1）凡是使用财政性资金进行的采购，都必须纳入政府采购。新预算法与传统预算法的一个重要区别是特别重视全面性问题，采用全口径预算管理，突出预算的全面完整。新预算法删除了预算外收支的内容，明文规定各级政府及其所属的行政事业单位的所有收入和支出都应当纳入财政预算。以前经常说的政府采购是使用财政性资金购买货物、工程、服务等行为，在新预算法的规定下都应纳入政府预算。新的预算法明确规定：只要是使用到财政资金支出，就应当全部纳入政府预算，而使用纳入预算资金进行采购，必须要进行政府采购。

　　（2）新预算法用公开透明原则约束政府采购。财政收支公开使得民众有了知情权，民众就会对相应感兴趣的收支问题参与其中，对政府收支行为进行监督。这样一来，公开透明原则也成为了"反腐制度"的有效利器。根据公开透明原则，政府提供的关于预算的信息，例如：预算执行、财务状况、资产和负债、中长期财政信息等都应该定期或不定期公示，并要保证及时性和准确性。这样无形中就促进了政府采购的公开透明。

　　（3）新预算法强调法制性原则。政府采购更应该突出法制观念，预算是全国以及各级政府人民代表大会及其常务委员会经过法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。是有严格的法律性，是不能随意调整和变更的，必须强化"预算就是法"的观念。立法机构正因为掌控了"管理钱包"的权力，才可以约束行政机构的施政行为，才能有力地监督政府支出行为。政府预算有权对公共资源进行分配，在分配活动中存在很多不同的利益相关方，各方表现出不同的行为特征。例如：资金需求者为了追求更多的资金，致力于追求预算规模最大化；而资金供给者则用自己掌握的稀缺资源设阻，尽可能获得寻租收益。因此，政府预算在分配公共财政资金时，迫切需要中立者也就是监督制衡的第三方加入。但在实际操作中，因为公共财政资金分配活动所牵涉的利益主体众多，过程环节及利益链条太长，从而让这种监督的成本很高并且效率低下，公共资金分配中出现的大量腐败案例足以证明这一点。除此之外，还存在着传统的政府采购法与预算法在衔接方面处理不好的问题。在预算法制化理念的基础上，政府采购更应该注重法制化理念，严格执行新预算法及政府采购法。

　　（4）强化政府采购的绩效管理。"绩效"在新预算法中出现的频率为6次，可见，在新预算法中绩效管理的重要性。绩效管理在新预算法中贯穿整个预算过程，对政府采购产生最大、最直接的影响。以前政府采购注重的是"采购经济效率",而没有考虑到长久的"资金的投入和产出的比值".现如今，绩效管理强调的是运用有效的资金量达到预先设定的预算绩效目标，考虑的是整体的有效性，既要合乎法规，又要实现施政目的，这才是纳税人期待的效益。因此，从效益方面剖析，政府预算绩效管理除了经济效益之外还要有政策效益与行政效益。行政效益实际上说的是采购成本，政策效益说的是要达到政府施政目标。例如：扶持科技创新的企业和中小企业、保证绿色环保采购的效益。当前，采购效益要摆到预算绩效的高度去考虑。因此，政府采购就必须要有绩效导向的引领，决不能说是仅仅为了节约资金，但不能实现行政目标；又或者是利用现有的资金达到眼前最大化的利益。以前那种政府采购仅重视政策功能而不注重绩效的时代将一去不复返，政府采购逐步规范化、规模化、绩效化的时刻已经到来，将会实现更多的行政和政策目标。

　　（5）政府采购需要重视技术创新。采购工作是一项巨大的工程，并不在局限于传统的招标、中标、制定合作合同的层面。政府在采购上要重视创新，在谈判、运输、验收和组织生产的各个环节着手，做到整个采购流程衔接有度。除了在采购流程上要有创新，还要在整体大方向上有所创新，陆续出台政策调整经济结构，大力气推动第三产业占比增大以适应我国经济快速转变的现状。例如：购买国货、公车改革等制度的推行，不仅是对发展民族产业的保护，更重要的是为了创新驱动。

　　（6）新预算法非常注重预算支出管控，这也大大提高了对政府采购的规范化、法制化要求。新预算法由传统的偏重收入管理转向偏重支出管理，由传统的偏重分配转向偏重管控，从传统的偏重政策慢慢转向了偏重绩效。特别是从重收入管理转向了重支出管理，在支出管理层面，新预算法有很多新规定，而支出管理又与政府采购密切相关，例如对支出规模、结构和绩效的评价，这就涉及到政府采购的规模、结构和绩效等，政府采购迫切需要新预算法在这一方面进行进一步地调整规范。因此，应当充分考虑当前的政府采购法能否进行修改完善，对《政府采购法实施条例》进行相关调整，不管是修改还是调整，都需要与新预算法进行衔接。

　　（7）明确政府购买公共服务问题。本人认为政府及其行政事业单位购买公共服务和政府采购不能等同于一件事。例如：养老服务随着中国人口老龄化的加重，政府负担不了这部分服务，就采用购买相关养老保险等形式予以解决。新预算法虽然没有将这些内容纳进来，但其与政府采购关系密切。我国政府购买公共服务主要解决三个问题：一是买什么，包括购买范围，必须明确需求的标准及范围，以及使用现有财力能够买什么，这二者要统一联系起来；二是怎么买，关系到政府转变职能、发展非营利机构、加快推动事业单位改革、竞争和市场的引发因素，尽可能减少部门干预和寻租等。三是购买效果如何，需要进行预算资金支出绩效的跟踪评价。以上三个问题，不管是从理论层面还是制度层面都需要加以慎重考虑。

　　4.5、强化财务责任。

　　各级政府及其行政事业单位在提高内部财务管理工作时，要强化财务责任，在通常情况下，都需要有一个完整的内部控制体系起到辅助作用，进而不断地提高会计核算工作的准确性、及时性及可参考性。各级行政事业单位在条件允许下，应该要对财务与会计工作进行合理的分配，杜绝一人多岗或者权利集中现象的出现，从而真正提高会计信息的质量与可参考性，在财务工作上做到合理性、及时性和正确性。

　　4.6、提高财务人员素质。

　　随着计算机的不断普及，会计电算化成为了新时代财务人员的工具，不但要求财务人员掌握好专业知识，还要有专业的技能知识。在我们身边经常会出现设立"小金库"、做假账以及财务人员挪用公款等案例，这就要求要不断提高财务人员的道德素养和法律意识。因此，要定期开展教育活动，开展各种专题和业务培训班以及组织一些竞技性的比赛活动，促使财务人员学习先进的管理方法和专业技能知识，在竞技的过程中发现不足，较好地改进。